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全國林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要(2010-2020年)
關(guān)鍵詞： 綱要 林地保護(hù) 轉(zhuǎn)企改制 采伐跡地 林政案件 區(qū)劃界定 林地資源 林業(yè)站 規(guī)劃綱要 國家林業(yè)局
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下載安裝Flash播放器國家林業(yè)局8月24日召開新聞發(fā)布會(huì)，宣布經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議并原則通過的《全國林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要（2010—2020年）》近日已由國家林業(yè)局正式印發(fā)。《綱要》提出，到2020年，我國林地保有量增加到31230萬公頃，森林保有量達(dá)到22300萬公頃以上，森林覆蓋率達(dá)到23%以上，森林蓄積量增加到150億立方米以上。根據(jù)綱要，未來10年，全國森林保有量增加2230萬公頃左右，森林蓄積量增加約12億立方米左右，征占用林地總額控制在105.5萬公頃以內(nèi)。
國家林業(yè)局副局長張建龍?jiān)谛侣劙l(fā)布會(huì)上介紹說，該《綱要》是首次經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的我國第一個(gè)中長期林地保護(hù)利用規(guī)劃，是指導(dǎo)我國未來十年林地保護(hù)利用工作的綱領(lǐng)性文件。《綱要》堅(jiān)持嚴(yán)格保護(hù)、積極發(fā)展、科學(xué)經(jīng)營、持續(xù)利用的方針，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)林地保護(hù)與利用的關(guān)系，充分發(fā)揮森林的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。確定我國林地保護(hù)利用遵循嚴(yán)格保護(hù)，突出重點(diǎn)；持續(xù)利用，提高效益；優(yōu)化結(jié)構(gòu)，合理布局；是強(qiáng)化調(diào)控，科學(xué)管理的基本原則。
林地是國家重要的自然資源和戰(zhàn)略資源，是森林賴以生存與發(fā)展的根基，在保障木材及林產(chǎn)品供給、維護(hù)國土生態(tài)安全中具有核心地位，在應(yīng)對(duì)全球氣候變化中具有特殊地位。根據(jù)第七次全國森林資源清查結(jié)果，全國林地總面積30378.19萬公頃，占國土面積的31.6%；森林覆蓋率20.36%。林地中，有林地18138.09萬公頃，灌木林地5365.34萬公頃，疏林地482.22萬公頃，未成林造林地1132.63萬公頃，苗圃地45.4萬公頃，跡地（含采伐跡地和火燒跡地）709.61萬公頃，宜林地4403.54萬公頃，林業(yè)輔助用地101.36萬公頃。
長期以來，我國林地保護(hù)利用工作取得了明顯成效。一是促進(jìn)了國土綠化和森林資源持續(xù)增長。近20年來，我國森林面積和蓄積實(shí)現(xiàn)了持續(xù)增長。人工林面積達(dá)6169萬公頃，居世界第一位，占全球人工林面積的38%。僅“十五”期間，全國植樹造林面積就達(dá)3993萬公頃。二是實(shí)現(xiàn)了局部生態(tài)明顯改善。改革開放以來，我國先后實(shí)施了“三北”防護(hù)林、天然林保護(hù)、退耕還林、京津風(fēng)沙源治理等重點(diǎn)生態(tài)工程。全國沙化面積由20世紀(jì)末的年均擴(kuò)展約3436平方公里變?yōu)槟壳暗哪昃s減約1283平方公里，總體上實(shí)現(xiàn)了從“沙逼人退”向“人逼沙退”的歷史性轉(zhuǎn)變。三是保護(hù)了生態(tài)區(qū)位重要地區(qū)林地資源。2001年以來，我國共區(qū)劃界定國家級(jí)公益林地10500多萬公頃；建立了各類自然保護(hù)區(qū)總面積達(dá)12200多萬公頃；已建森林公園2151處，總經(jīng)營面積1597.47萬公頃；先后建立了4466個(gè)國有林場(chǎng)。四是提高了木材及林產(chǎn)品供給能力。2008年，我國林業(yè)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達(dá)到1.44萬億元，林產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易額突破700億美元，已躍升為世界林產(chǎn)品生產(chǎn)和貿(mào)易大國。
全國林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要（2010－2020 年）
二○ 一○ 年七月
目 錄
第一章 林地保護(hù)利用面臨的形勢(shì)............................ 4
第一節(jié) 保護(hù)利用現(xiàn)狀.................................. 4
第二節(jié) 必要性與緊迫性................................ 8
第二章 指導(dǎo)思想與目標(biāo)任務(wù)............................... 10
第一節(jié) 指導(dǎo)思想..................................... 10
第二節(jié) 規(guī)劃目標(biāo)..................................... 11
第三節(jié) 主要任務(wù)..................................... 12
第三章 全面保護(hù)林地..................................... 14
第一節(jié) 嚴(yán)格用途管制................................. 14
第二節(jié) 實(shí)行分級(jí)管理................................. 15
第三節(jié) 加強(qiáng)森林保護(hù)................................. 17
第四節(jié) 積極補(bǔ)充林地................................. 17
第五節(jié) 引導(dǎo)節(jié)約用地................................. 18
第四章 合理利用林地..................................... 19
第一節(jié) 優(yōu)化結(jié)構(gòu)..................................... 19
第二節(jié) 保障重點(diǎn)..................................... 20
第三節(jié) 科學(xué)經(jīng)營..................................... 21
第四節(jié) 持續(xù)利用..................................... 22
第五章 統(tǒng)籌區(qū)域管理..................................... 23
第一節(jié) 優(yōu)化區(qū)域布局................................. 23
第二節(jié) 實(shí)行差別管理................................. 26
第三節(jié) 強(qiáng)化宏觀調(diào)控................................. 27
第六章 規(guī)劃實(shí)施保障體系................................. 27
第一節(jié) 完善規(guī)劃體系................................. 27
第二節(jié) 健全管理制度................................. 28
第三節(jié) 強(qiáng)化調(diào)節(jié)機(jī)制................................. 30
第四節(jié) 加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)................................. 30
全國林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要（2010－2020 年）
林地是國家重要的自然資源和戰(zhàn)略資源，是森林賴以生存與發(fā)展的根基，在保障木材及林產(chǎn)品供給、維護(hù)國土生態(tài)安全中具有核心地位，在應(yīng)對(duì)全球氣候變化中具有特殊地位。國務(wù)院明確要求“要把林地與耕地放在同等重要的位置，高度重視林地保護(hù)”。為貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌好林地資源的保護(hù)利用，不斷增加森林資源，根據(jù)《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國森林法實(shí)施條例》、《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》（中發(fā)[2010]1號(hào)）和《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006－2020年）》等法律法規(guī)和國家有關(guān)林地保護(hù)管理的方針、政策，制定《全國林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要（2010－2020年）》（以下簡稱《綱要》）。
本《綱要》主要闡明規(guī)劃期內(nèi)國家林地保護(hù)利用戰(zhàn)略，明確全國林地保護(hù)利用的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)和政策措施，引導(dǎo)全社會(huì)嚴(yán)格保護(hù)林地、節(jié)約集約利用林地、優(yōu)化林地資源配置，提高林地保護(hù)利用效率，實(shí)現(xiàn)2020年森林覆蓋率奮斗目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)我國在聯(lián)合國氣候變化峰會(huì)上提出的爭取到2020年森林面積和蓄積分別比2005年增加4000萬公頃和13億立方米的目標(biāo)?！毒V要》是指導(dǎo)全國林地保護(hù)利用的綱領(lǐng)性文件。
本《綱要》的規(guī)劃范圍未包括香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和臺(tái)灣省。
第一章 林地保護(hù)利用面臨的形勢(shì)
第一節(jié) 保護(hù)利用現(xiàn)狀
根據(jù)第七次全國森林資源清查（2004－2008年）結(jié)果，全國林地總面積30378.19萬公頃，占國土面積的31.6%；森林覆蓋率20.36%。林地中，有林地18138.09萬公頃，灌木林地5365.34萬公頃，疏林地482.22萬公頃，未成林造林地1132.63萬公頃，苗圃地45.4萬公頃，跡地（含采伐跡地和火燒跡地）709.61萬公頃，宜林地4403.54萬公頃，林業(yè)輔助用地101.36萬公頃。
黨中央、國務(wù)院一直高度重視生態(tài)建設(shè)和林業(yè)發(fā)展，各級(jí)政府認(rèn)真貫徹落實(shí)《中華人民共和國森林法》等有關(guān)法律法規(guī)和黨中央、國務(wù)院的林業(yè)發(fā)展方針、政策，林地保護(hù)利用取得了明顯成效。
——促進(jìn)了國土綠化和森林資源持續(xù)增長。我國森林覆蓋率已從新中國成立初期的8.6%提高到20.36%。森林面積達(dá)到19545萬公頃，比改革開放初期增長61%；森林蓄積量達(dá)到137億立方米，比改革開放初期增長34%。尤其是近20年來，森林面積和蓄積實(shí)現(xiàn)了持續(xù)增長。人工林面積達(dá)6169萬公頃，居世界第一位，占全球人工林面積的38%。僅“十五”期間，全國植樹造林面積就達(dá)3993萬公頃。
——實(shí)現(xiàn)了局部生態(tài)明顯改善。改革開放以來，國家先后實(shí)施了“三北”防護(hù)林、天然林保護(hù)、退耕還林、京津風(fēng)沙源治理等重點(diǎn)生態(tài)工程。“三北”防護(hù)林工程造林2400多萬公頃，工程區(qū)森林覆蓋率提高了1倍。天然林保護(hù)工程有效保護(hù)天然林9500多萬公頃，減少森林資源消耗4.26億立方米。退耕還林工程造林2600多萬公頃，其中退耕地造林900多萬公頃，工程區(qū)森林覆蓋率提高兩個(gè)多百分點(diǎn)。全國沙化面積由20世紀(jì)末的年均擴(kuò)展約3436平方公里變?yōu)槟壳暗哪昃s減約1283平方公里，總體上實(shí)現(xiàn)了從“沙逼人退”向“人逼沙退”的歷史性轉(zhuǎn)變。
——保護(hù)了生態(tài)區(qū)位重要地區(qū)的林地資源。2001年以來，共區(qū)劃界定國家級(jí)公益林地10500多萬公頃，中央財(cái)政每年支出的公益林補(bǔ)償費(fèi)已超過30億元；建立了各類自然保護(hù)區(qū)總面積達(dá)12200多萬公頃，約占國土面積的12.7%；已建森林公園2151處，總經(jīng)營面積1597.47萬公頃，有效保護(hù)了全國生態(tài)區(qū)位重要地區(qū)的林地及生物多樣性。新中國成立以來，國務(wù)院確定了重點(diǎn)國有林區(qū)，并建立了一批國有林業(yè)局；還先后建立了4466個(gè)國有林場(chǎng)，重點(diǎn)林區(qū)的森林資源得到了有效的保護(hù)利用。
——提高了木材及林產(chǎn)品供給能力。新中國成立60年來，累計(jì)為社會(huì)提供木材60多億立方米，人造板、地板、家具、松香等林工產(chǎn)品產(chǎn)量居世界首位，經(jīng)濟(jì)林、花卉、紫膠、活性炭等林副林特產(chǎn)品產(chǎn)量居世界前列。2008年，我國林業(yè)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達(dá)到1.44萬億元，林產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易額突破700億美元，已躍升為世界林產(chǎn)品生產(chǎn)和貿(mào)易大國。
但必須清醒地看到，我國目前仍然存在人多林少、人與林地關(guān)系緊張的矛盾，林地保護(hù)利用依然面臨著一些突出問題。
——林地總量不足，逆轉(zhuǎn)日趨嚴(yán)重。我國森林覆蓋率僅為世界平均水平的2/3，居世界第139位，用占全球4.7%的森林支撐占全球23%的人口對(duì)生態(tài)和林產(chǎn)品的基本需求。我國人均有林地面積0.13公頃，僅為世界人均水平（0.6公頃）的22%；林地逆轉(zhuǎn)日趨嚴(yán)重，第七次全國森林資源清查數(shù)據(jù)表明，清查5年間隔期內(nèi)因毀林開墾、自然災(zāi)害、工程建設(shè)等導(dǎo)致林地轉(zhuǎn)為非林地面積達(dá)832萬公頃，其中近85%逆轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地。有林地逆轉(zhuǎn)為非林地的面積為377萬公頃，相當(dāng)于同期全國造林面積的十分之一。
——林地質(zhì)量不高，生產(chǎn)力低下。我國大部分林地分布在干旱半干旱地區(qū)，土層瘠薄、水肥條件差，林地生產(chǎn)力低。全國喬木林單位面積蓄積量不到86立方米/公頃，僅是世界平均水平的78%；林分平均郁閉度只有0.56，只相當(dāng)于正常密度的67%；森林年凈生長量僅為3.85立方米/公頃，相當(dāng)于林業(yè)發(fā)達(dá)國家的一半左右?，F(xiàn)有森林呈現(xiàn)人工純林多、混交林少，單層林多、復(fù)層林少，中幼林多、成過熟林少等現(xiàn)象，森林資源總體質(zhì)量不高。特別是約占我國林地總量60%的集體林地，單位面積蓄積量只有53立方米/公頃。
——林地退化明顯，治理難度大。全國有近500萬公頃林地退化為疏林地，超過5000萬公頃林地退化為郁閉度小于0.4的低質(zhì)低效林地，尤其是西部地區(qū)、南方地區(qū)以及集體林區(qū)的林地退化十分嚴(yán)重。在林地中，宜林荒山荒地、沙荒地等占到14.5%，其中超過60%的宜林地分布于西北、華北北部和東北西部等“三北”干旱、半干旱地區(qū)，造林比較困難，恢復(fù)植被難度大。毀林開墾和征占用等消耗的多是優(yōu)質(zhì)林地，通過石漠化治理等增加的多是質(zhì)量不高的林地。
——違法使用林地屢禁不止，管理形勢(shì)嚴(yán)峻。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐的加快，各項(xiàng)建設(shè)對(duì)土地的需求增加，加之國家對(duì)耕地保護(hù)力度的加大，大量的用地項(xiàng)目大規(guī)模向林地轉(zhuǎn)移，毀林開墾、蠶食林地和非法占用林地的現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。2006－2008年，全國共發(fā)生違法征、占用林地林業(yè)行政案件3.9萬起，損失林地4.9萬公頃，損失林木2.2萬立方米，違法使用林地的形勢(shì)依然嚴(yán)峻。
第二節(jié) 必要性與緊迫性
——是保障國土生態(tài)安全、建設(shè)生態(tài)文明的基本要求。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人們對(duì)綠色生態(tài)空間和生態(tài)文化的需求迅速增長。但目前全國生態(tài)狀況整體惡化的趨勢(shì)尚沒有得到根本遏制，林地退化、水土流失、土地沙化依然嚴(yán)重，自然災(zāi)害頻繁，防災(zāi)減災(zāi)任務(wù)十分繁重。在此形勢(shì)下，要實(shí)現(xiàn)黨的十七大提出的建設(shè)生態(tài)文明、建成生態(tài)環(huán)境良好國家的新要求，完成黨中央、國務(wù)院提出的到2020年森林覆蓋率達(dá)到23%以上的戰(zhàn)略目標(biāo)，迫切需要統(tǒng)籌安排經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)用地需求，保障生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
——是加強(qiáng)節(jié)能減排、提高林業(yè)應(yīng)對(duì)氣候變化能力的客觀要求。森林是陸地最大的儲(chǔ)碳庫和最經(jīng)濟(jì)的吸碳器，林業(yè)在應(yīng)對(duì)氣候變化的間接減排方面具有無可比擬的優(yōu)勢(shì)。我國現(xiàn)有森林每年吸收9億多噸碳，凈吸收量達(dá)到了每年工業(yè)碳排放的8%。在2007年的APEC會(huì)議上，中國政府提出的建立“亞太森林恢復(fù)與可持續(xù)管理網(wǎng)絡(luò)”的重要倡議，被國際社會(huì)譽(yù)為應(yīng)對(duì)氣候變化的森林方案。聯(lián)合國《氣候變化框架公約》第13次締約方大會(huì)將植樹造林、加強(qiáng)撫育、減少毀林、控制森林退化作為巴厘島路線圖的重要內(nèi)容。2007年頒發(fā)的《中國應(yīng)對(duì)氣候變化國家方案》將植樹造林、發(fā)展森林資源作為減緩氣候變化的重要措施之一。而提高林業(yè)應(yīng)對(duì)全球氣候變化的能力，需要從根本上增加林地面積，提高森林保有量，從而增強(qiáng)森林植被的碳匯功能。胡錦濤主席在氣候變化峰會(huì)上向國際社會(huì)做出的爭取到2020年比2005年森林面積增加4000萬公頃、森林蓄積增加13億立方米的目標(biāo)，將保護(hù)利用林地、增加森林資源提高到了國家目標(biāo)和戰(zhàn)略高度。
——是滿足市場(chǎng)需求、增強(qiáng)木材及林產(chǎn)品供給能力的必然要求。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，木材及其制品的國內(nèi)消費(fèi)也在迅速增長，其中人造板、紙漿及紙張消費(fèi)已居世界第二位。2007年，我國林產(chǎn)品折算的木材消費(fèi)總量約3.71億立方米，但木材產(chǎn)品市場(chǎng)國內(nèi)供給僅為2.02億立方米，實(shí)際消費(fèi)缺口超過1億立方米。據(jù)測(cè)算，到2020年，我國木材消費(fèi)總量將提高到4.57－4.77億立方米，木材供應(yīng)缺口將長期保持在1－1.5億立方米左右。如此巨大的需求缺口，僅依靠進(jìn)口和節(jié)約資源是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，迫切需要立足國內(nèi)，統(tǒng)籌安排好木材及林產(chǎn)品生產(chǎn)用地，提高森林經(jīng)營水平，最大限度地滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)木材及林產(chǎn)品的需求。
——是加強(qiáng)林地宏觀調(diào)控、適應(yīng)國土區(qū)域利用格局的形勢(shì)要求。當(dāng)前，我國正在根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃未來人口分布、經(jīng)濟(jì)布局和國土利用格局，完善區(qū)域政策，調(diào)整功能布局，形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)。林地作為鞏固并擴(kuò)大綠色生態(tài)空間、改善生態(tài)環(huán)境、保障生態(tài)安全的重要載體，為適應(yīng)國家新時(shí)期區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，需要及時(shí)調(diào)整適應(yīng)于國土區(qū)域開發(fā)利用格局的林地保護(hù)利用結(jié)構(gòu)、布局、管理政策和措施，實(shí)行分區(qū)施策、分類指導(dǎo)、分級(jí)管理。
第二章 指導(dǎo)思想與目標(biāo)任務(wù)
第一節(jié) 指導(dǎo)思想
以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)，建設(shè)生態(tài)文明，堅(jiān)持嚴(yán)格保護(hù)、積極發(fā)展、科學(xué)經(jīng)營、持續(xù)利用的方針，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)林地保護(hù)與利用的關(guān)系，充分發(fā)揮森林的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。要遵循以下基本原則：
——嚴(yán)格保護(hù)，突出重點(diǎn)。按照現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略要求，嚴(yán)格保護(hù)現(xiàn)有林地資源，積極拓展綠色生態(tài)空間。對(duì)生態(tài)區(qū)位重要和生態(tài)脆弱區(qū)域林地，以及高效生產(chǎn)木材、木本糧油和生物質(zhì)能源林地進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)。
——持續(xù)利用，提高效益。按照建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的要求，轉(zhuǎn)變林業(yè)發(fā)展和林地利用方式，科學(xué)使用林地，充分發(fā)揮林地生產(chǎn)力，促進(jìn)林地利用從粗放低效向集約高效轉(zhuǎn)變。
——優(yōu)化結(jié)構(gòu)，合理布局。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)林地的多功能需求，優(yōu)化林地保護(hù)利用結(jié)構(gòu)與空間布局，統(tǒng)籌生態(tài)、生產(chǎn)、建設(shè)使用林地需求，分區(qū)明確林地利用方向和重點(diǎn)，合理配置林地資源。
——強(qiáng)化調(diào)控，科學(xué)管理。創(chuàng)新林地保護(hù)利用管理的機(jī)制和政策，強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施保障措施，增強(qiáng)林地管理參與宏觀調(diào)控的有效性和針對(duì)性。遵循自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，因地制宜，分區(qū)施策，分類管理。
第二節(jié) 規(guī)劃目標(biāo)
——林地總量適度增加。到2020年，林地保有量增加到31230萬公頃，占國土面積的比重提高到32.5%以上。
——森林保有量穩(wěn)步增長。到2020年，全國森林保有量達(dá)到22300萬公頃以上，比2005年增加4200萬公頃左右，比2010年增加2230萬公頃左右，森林覆蓋率達(dá)到23%以上。
——林地保護(hù)利用結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化。到2020年，重點(diǎn)公益林地 達(dá)到12490萬公頃，占到林地總面積的40%；重點(diǎn)商品林地達(dá)到5000萬公頃，占到林地總面積的16.1%。
——林地生產(chǎn)力明顯提高。到2020年，全國林地生產(chǎn)率達(dá)到90立方米/公頃以上，現(xiàn)有喬木林地的林地生產(chǎn)率力爭達(dá)到102立方米/公頃；全國森林蓄積量增加到150億立方米以上，比2005年增加約23億立方米左右，比2010年增加約12億立方米左右；通過實(shí)施森林經(jīng)營、控制消耗等措施，全國森林蓄積量力爭達(dá)到158億立方米。
——建設(shè)項(xiàng)目征占用林地規(guī)模逐步得到嚴(yán)格控制。2011－2020年，全國征占用林地總額控制在105.5萬公頃以內(nèi)。
第三節(jié) 主要任務(wù)
——以嚴(yán)格保護(hù)為前提，確保林地規(guī)模適度增長。通過嚴(yán)格林地用途管制，嚴(yán)厲打擊毀林開墾和違法占用林地等措施，防止林地退化，減少林地逆轉(zhuǎn)流失數(shù)量；通過生態(tài)自我修復(fù)和加大對(duì)石漠化沙化土地、工礦廢棄地、生態(tài)重要區(qū)域的治理等，有效補(bǔ)充林地?cái)?shù)量，確保全國林地資源動(dòng)態(tài)平衡、適度增長。
——以增加森林面積為重點(diǎn)，確保森林覆蓋率目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。采取重點(diǎn)生態(tài)工程帶動(dòng)、激勵(lì)社會(huì)力量廣泛參與等措施，通過加快宜林地造林綠化，加強(qiáng)生態(tài)脆弱區(qū)的生態(tài)治理，有針對(duì)性地規(guī)劃和實(shí)施退化林地修復(fù)工程等，增加森林面積，為實(shí)現(xiàn)森林覆蓋率目標(biāo)、建設(shè)現(xiàn)代林業(yè)和生態(tài)文明提供基礎(chǔ)保障。
——以科學(xué)經(jīng)營為核心，大力提高森林質(zhì)量和綜合效益。加大投入力度、政策扶持和科技支撐，建立林地質(zhì)量評(píng)價(jià)定級(jí)制度，科學(xué)利用林地，提高森林經(jīng)營水平；實(shí)施森林質(zhì)量工程和木本糧油工程，挖掘林地增產(chǎn)增收潛力，大幅度提高森林質(zhì)量和林地生產(chǎn)力，構(gòu)建健康穩(wěn)定的森林生態(tài)系統(tǒng)。
——以優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局為手段，統(tǒng)籌區(qū)域林地保護(hù)利用。圍繞我國可持續(xù)發(fā)展林業(yè)戰(zhàn)略，分區(qū)、分類、分級(jí)確定林地保護(hù)利用方向、重點(diǎn)、政策和主要措施，保障重點(diǎn)公益林、重點(diǎn)工程建設(shè)、木材及林產(chǎn)品生產(chǎn)基地、國家生態(tài)屏障等對(duì)林地的需求。對(duì)不同區(qū)域林地實(shí)行有針對(duì)性的差別化保護(hù)利用政策，規(guī)范林地利用秩序，促進(jìn)林地利用的區(qū)域協(xié)調(diào)，確保全國林地保護(hù)利用整體效益最大化。
——以創(chuàng)新管理制度為突破，形成林地保護(hù)利用管理新機(jī)制。完善用途管制、定額轉(zhuǎn)用、分級(jí)保護(hù)、差別管理等林地保護(hù)利用制度和差別化補(bǔ)償政策等；綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政、技術(shù)等手段，改革和完善林地保護(hù)利用機(jī)制，形成有利于保護(hù)林地和發(fā)展森林資源的管理機(jī)制，提高林地保護(hù)利用宏觀調(diào)控能力，強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施執(zhí)行力。
第三章 全面保護(hù)林地
按照發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)和建設(shè)生態(tài)文明的要求，嚴(yán)格實(shí)施用途管制，認(rèn)真落實(shí)林地分級(jí)管理，切實(shí)保護(hù)現(xiàn)有森林，有效補(bǔ)充林地?cái)?shù)量，引導(dǎo)節(jié)約使用林地，確保林地資源穩(wěn)定增長。
第一節(jié) 嚴(yán)格用途管制
——嚴(yán)格限制林地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。林地必須用于林業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)，不得擅自改變用途；進(jìn)行勘查、開采礦藏和各項(xiàng)建設(shè)工程，應(yīng)當(dāng)不占或者少占林地，必須占用或者征用林地的，應(yīng)當(dāng)依法辦理審核手續(xù)。國家每5年編制或修訂一次征占用林地總額，并將總額指標(biāo)按年度分解到?。▍^(qū)、市）。2011－2020年，總額控制在105.5萬公頃以內(nèi)。
——嚴(yán)格控制林地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地。禁止毀林開墾、毀林挖塘等將林地轉(zhuǎn)化為其他農(nóng)用土地。在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、耕地占補(bǔ)平衡、土地整理過程中，不得擠占林地。對(duì)國有林業(yè)局、國有林場(chǎng)已經(jīng)開墾種植、破壞的林地要逐步還林。
——嚴(yán)格保護(hù)公益林地。合理區(qū)劃界定公益林地，全面落實(shí)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度和管護(hù)責(zé)任制。嚴(yán)禁擅自改變國家級(jí)公益林的性質(zhì)、隨意調(diào)整國家級(jí)公益林地的面積和范圍或降低保護(hù)等級(jí)。禁止在國家級(jí)公益林地采石、采沙、取土，嚴(yán)格控制勘查、開采礦藏和工程建設(shè)占用征用國家級(jí)公益林地。除國務(wù)院有關(guān)部門和省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目外，不得占用征用一級(jí)國家級(jí)公益林地。
——加大對(duì)臨時(shí)占用林地和災(zāi)毀林地修復(fù)力度。臨時(shí)占用林地期滿后必須按要求恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件，及時(shí)植樹造林，恢復(fù)喬灌植被。加強(qiáng)林地和森林生態(tài)系統(tǒng)的防災(zāi)、抗災(zāi)、減災(zāi)能力建設(shè)，減少自然災(zāi)害損毀林地?cái)?shù)量，國家對(duì)災(zāi)毀林地應(yīng)及時(shí)進(jìn)行修復(fù)治理。
第二節(jié) 實(shí)行分級(jí)管理
——科學(xué)劃分林地保護(hù)等級(jí)。堅(jiān)持全面保護(hù)與突出重點(diǎn)相結(jié)合的原則，根據(jù)生態(tài)脆弱性、生態(tài)區(qū)位重要性以及林地生產(chǎn)力等指標(biāo)，對(duì)林地進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)價(jià)定級(jí)，劃定為Ⅰ級(jí)、Ⅱ級(jí)、Ⅲ級(jí)和Ⅳ級(jí)4個(gè)保護(hù)等級(jí)。
Ⅰ級(jí)保護(hù)林地是我國重要生態(tài)功能區(qū)內(nèi)予以特殊保護(hù)和嚴(yán)格控制生產(chǎn)活動(dòng)的區(qū)域，以保護(hù)生物多樣性、特有自然景觀為主要目的。包括流程1000公里以上江河干流及其一級(jí)支流的源頭匯水區(qū)、自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)、世界自然遺產(chǎn)地、重要水源涵養(yǎng)地、森林分布上限與高山植被上限之間的林地。在現(xiàn)有1385.82萬公頃的基礎(chǔ)上，規(guī)劃到2020年，增加187萬公頃。
Ⅱ級(jí)保護(hù)林地是我國重要生態(tài)調(diào)節(jié)功能區(qū)內(nèi)予以保護(hù)和限制經(jīng)營利用的區(qū)域，以生態(tài)修復(fù)、生態(tài)治理、構(gòu)建生態(tài)屏障為主要目的。包括除Ⅰ級(jí)保護(hù)林地外的國家級(jí)公益林地、軍事禁區(qū)、自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)、國家森林公園、沙化土地封禁保護(hù)區(qū)和沿海防護(hù)基干林帶內(nèi)的林地。在現(xiàn)有9131.99萬公頃的基礎(chǔ)上，規(guī)劃到2020年，增加572萬公頃。
Ⅲ級(jí)保護(hù)林地是維護(hù)區(qū)域生態(tài)平衡和保障主要林產(chǎn)品生產(chǎn)基地建設(shè)的重要區(qū)域。包括除Ⅰ、Ⅱ級(jí)保護(hù)林地以外的地方公益林地，以及國家、地方規(guī)劃建設(shè)的豐產(chǎn)優(yōu)質(zhì)用材林、木本糧油林、生物質(zhì)能源林培育基地。規(guī)劃到2020年，劃定11111萬公頃。
Ⅳ級(jí)保護(hù)林地是需予以保護(hù)并引導(dǎo)合理、適度利用的區(qū)域，包括未納入上述Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ級(jí)保護(hù)范圍的各類林地。
——實(shí)施林地分級(jí)保護(hù)管理。根據(jù)林地的保護(hù)等級(jí)，分別制定相應(yīng)的保護(hù)、利用和管理措施。
Ⅰ級(jí)保護(hù)管理措施：實(shí)行全面封禁保護(hù)，禁止生產(chǎn)性經(jīng)營活動(dòng)，禁止改變林地用途。
Ⅱ級(jí)保護(hù)管理措施：實(shí)施局部封禁管護(hù)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)撫育性管理，改善林分質(zhì)量和森林健康狀況，禁止商業(yè)性采伐。除必需的工程建設(shè)占用外，不得以其他任何方式改變林地用途，禁止建設(shè)工程占用森林，其他地類嚴(yán)格控制。
Ⅲ級(jí)保護(hù)管理措施：嚴(yán)格控制征占用森林。適度保障能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施和城鄉(xiāng)建設(shè)用地，從嚴(yán)控制商業(yè)性經(jīng)營設(shè)施建設(shè)用地，限制勘查、開采礦藏和其他項(xiàng)目用地。重點(diǎn)商品林地實(shí)行集約經(jīng)營、定向培育。公益林地在確保生態(tài)系統(tǒng)健康和活力不受威脅或損害下，允許適度經(jīng)營和更新采伐。
Ⅳ級(jí)保護(hù)管理措施：嚴(yán)格控制林地非法轉(zhuǎn)用和逆轉(zhuǎn)，限制采石取土等用地。推行集約經(jīng)營、農(nóng)林復(fù)合經(jīng)營，在法律允許的范圍內(nèi)合理安排各類生產(chǎn)活動(dòng)，最大限度地挖掘林地生產(chǎn)力。
第三節(jié) 加強(qiáng)森林保護(hù)
——嚴(yán)格保護(hù)森林。圍繞不同時(shí)期森林覆蓋率奮斗目標(biāo)，國家、省、市、縣各級(jí)行政區(qū)域分別設(shè)定森林保有量目標(biāo)，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)有林地和生態(tài)脆弱地區(qū)灌木林地的保護(hù)，提高林地利用率，確保森林面積總量逐步增加。
——實(shí)行森林面積占補(bǔ)平衡。強(qiáng)化對(duì)征占用林地的控制和引導(dǎo)，實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目所在縣級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的森林（有林地和國家特別規(guī)定的灌木林）占補(bǔ)平衡。征占用林地收繳的森林植被恢復(fù)費(fèi)，必須優(yōu)先用于統(tǒng)一安排植樹造林，恢復(fù)的森林植被不得少于因征占用林地而減少的森林面積，并且不降低林地生產(chǎn)力。
——遏制林地退化。推廣應(yīng)用先進(jìn)科技成果和實(shí)用技術(shù)，防止并減少森林土地退化；對(duì)已經(jīng)退化為疏林地、灌叢和荒山荒地的有林地，有針對(duì)性地規(guī)劃和實(shí)施退化林地修復(fù)工程。
第四節(jié) 積極補(bǔ)充林地
——增加林地資源。切實(shí)落實(shí)國家退耕還林政策，對(duì)于生態(tài)重要區(qū)域的陡坡耕地和生態(tài)脆弱區(qū)域的沙化耕地，在與耕地保護(hù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，按照國家部署逐步實(shí)行退耕還林。對(duì)于石漠化嚴(yán)重地區(qū)、退化土地等，符合植被恢復(fù)條件的，應(yīng)積極封育恢復(fù)、造林綠化、修復(fù)生態(tài)，多種途徑增加林地資源。推行森林省、森林城市、森林社區(qū)、森林鄉(xiāng)村建設(shè)，積極拓展綠色生態(tài)空間。
——加強(qiáng)宜林閑置地整治。對(duì)政府收回的閑置土地，原屬于林地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。加強(qiáng)廢棄工礦、廢棄山區(qū)村莊及村中空閑地的整治，對(duì)其中坡度25度以上的，應(yīng)按照宜林則林的原則，優(yōu)先用于植樹造林。
第五節(jié) 引導(dǎo)節(jié)約用地
——適度保障國家基礎(chǔ)設(shè)施及公共建設(shè)使用林地。保障國家能源基地、國家級(jí)電網(wǎng)、油氣干線管網(wǎng)、干線公（鐵）路、港口、機(jī)場(chǎng)、水利工程等國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地。引導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目節(jié)約使用林地，適當(dāng)配套綠化工程，擴(kuò)大防護(hù)林地面積。
——控制城鄉(xiāng)建設(shè)使用林地。加強(qiáng)城鎮(zhèn)（村屯）配套綠化林、游憩林、綠化進(jìn)校、綠化進(jìn)廠礦（企業(yè)）工程等城市森林建設(shè)。對(duì)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移后的廢棄坡地實(shí)施植被恢復(fù)治理，保持城鎮(zhèn)建設(shè)使用林地與生態(tài)恢復(fù)新增林地的動(dòng)態(tài)平衡。
——限制工礦開發(fā)占用林地。限制獨(dú)立選址的工業(yè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)項(xiàng)目使用公益林地、天然林地和重點(diǎn)商品林地。礦山用地實(shí)行生態(tài)優(yōu)先、繳費(fèi)使用、保障恢復(fù)、占補(bǔ)平衡政策，禁止私挖濫采，無序開發(fā)。建立礦山開發(fā)配套實(shí)施生態(tài)工程制度，對(duì)生態(tài)狀況嚴(yán)格監(jiān)控。
——規(guī)范商業(yè)性經(jīng)營使用林地。規(guī)范旅游經(jīng)營設(shè)施等用地，適度保障符合自然保護(hù)區(qū)、森林公園、省級(jí)旅游度假區(qū)規(guī)劃的生態(tài)旅游用地。嚴(yán)格控制其他旅游開發(fā)項(xiàng)目使用公益林地和重點(diǎn)商品林地。鼓勵(lì)新建工業(yè)企業(yè)由林地資源緊缺地區(qū)向林地資源相對(duì)充足，特別是低保護(hù)等級(jí)、低質(zhì)量等級(jí)林地資源較充足的地區(qū)疏散，減少優(yōu)質(zhì)林地改變用途。
——制定征占用林地項(xiàng)目禁限目錄。根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、土地供應(yīng)政策等，在國家發(fā)布的《限制用地項(xiàng)目目錄》和《禁止用地項(xiàng)目目錄》的基礎(chǔ)上，定期細(xì)化制定、頒布、實(shí)施禁止和限制使用林地項(xiàng)目目錄。修訂和完善國有林區(qū)、國有林業(yè)局（場(chǎng)）基建項(xiàng)目使用林地標(biāo)準(zhǔn)。制定限制經(jīng)營性項(xiàng)目使用林地相應(yīng)的約束性措施。通過行政、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、市場(chǎng)等手段引導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目節(jié)約使用林地，控制多占、浪費(fèi)林地等行為。
第四章 合理利用林地
堅(jiān)持優(yōu)化結(jié)構(gòu)、保障重點(diǎn)、科學(xué)經(jīng)營、持續(xù)利用的方針，按照科學(xué)用地、因地制宜、適地適策、地盡其力的原則，大力推行節(jié)約集約利用林地，充分發(fā)揮林地的功能與效益。
第一節(jié) 優(yōu)化結(jié)構(gòu)
——統(tǒng)籌規(guī)劃公益林地與商品林地。根據(jù)國家、區(qū)域生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，合理調(diào)整防護(hù)林、特用林等公益林地結(jié)構(gòu)和用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林等商品生產(chǎn)林地結(jié)構(gòu)，優(yōu)化林地資源配置，滿足林地多功能作用的發(fā)揮。規(guī)劃到2020年，以提供生態(tài)產(chǎn)品為主體功能兼顧木材等林產(chǎn)品生產(chǎn)的公益林地從第七次全國森林資源清查的36.2%調(diào)整到2020年的56%；以生產(chǎn)木材和其他林產(chǎn)品為主體功能的商品林地從第七次全國森林資源清查的63.8%調(diào)整到2020年的44%，優(yōu)化生態(tài)產(chǎn)品與物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)用地結(jié)構(gòu)。
——科學(xué)調(diào)整天然林地與人工林地結(jié)構(gòu)。嚴(yán)格控制征占用天然林地，積極保護(hù)天然林資源，禁止采伐原始林、生態(tài)重要地區(qū)天然林，加強(qiáng)對(duì)天然林的科學(xué)保育，努力培育復(fù)層、混交、異齡林，構(gòu)建健康穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)；生態(tài)脆弱區(qū)林地及重點(diǎn)公益林地采用封育等近自然培育和經(jīng)營措施，推進(jìn)形成天然林生態(tài)系統(tǒng)。加快在水熱條件較好地區(qū)培育高效、豐產(chǎn)人工林，逐步替代對(duì)天然林的采伐消耗。到2020年，努力保證現(xiàn)有1.2億公頃天然林地面積不減少，人工林地面積和比重逐漸增加。
第二節(jié) 保障重點(diǎn)
——保障國土生態(tài)屏障用地。國家繼續(xù)實(shí)施重點(diǎn)林業(yè)生態(tài)工程，加強(qiáng)對(duì)青藏高原、黃土高原、云貴高原、東北森林帶、北方沙化土地帶、南方丘陵山地帶、沿海防風(fēng)減災(zāi)帶的生態(tài)建設(shè)和生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)，形成強(qiáng)大的生態(tài)庇護(hù)能力，減少和預(yù)防各種自然災(zāi)害對(duì)人類生存和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響。
——保證重點(diǎn)公益林地。優(yōu)先保障重點(diǎn)公益林地的發(fā)展空間，加強(qiáng)對(duì)公益林的經(jīng)營管理，提高公益林的質(zhì)量和生態(tài)效益，在不破壞生態(tài)功能的前提下，依法合理利用林地資源，開發(fā)林下種養(yǎng)業(yè)，利用森林景觀發(fā)展森林旅游業(yè)等。建設(shè)項(xiàng)目盡可能不占或少占重點(diǎn)公益林地，并對(duì)其實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償。探索非國有公益林收購或置換、租借、補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制，保障生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)和供給空間。
——保障國家木材及林產(chǎn)品生產(chǎn)的基本林地。面對(duì)我國糧食安全、能源安全、木材安全與食用油料供應(yīng)緊缺的形勢(shì)，優(yōu)先保障國家木材及林產(chǎn)品生產(chǎn)基地建設(shè)用地需要，集中建設(shè)一批豐產(chǎn)優(yōu)質(zhì)用材林、木本糧油林、生物質(zhì)能源林培育基地。
第三節(jié) 科學(xué)經(jīng)營
——建立林地質(zhì)量評(píng)價(jià)定級(jí)制度。以林地的自然屬性和經(jīng)營條件為主要依據(jù)，實(shí)行林地質(zhì)量等級(jí)綜合評(píng)價(jià)?；诹值刭|(zhì)量等級(jí)，確定適宜的森林經(jīng)營目標(biāo)和經(jīng)營利用程度，做到適地適樹，選好經(jīng)營方式，充分發(fā)揮林地潛力。實(shí)行與林地質(zhì)量等級(jí)對(duì)應(yīng)的森林經(jīng)營模式和利用方式，制定差別化的林地林木指導(dǎo)價(jià)格體系，指導(dǎo)科學(xué)經(jīng)營。
——實(shí)施森林質(zhì)量工程。以東北國有林區(qū)和南方集體林區(qū)為重點(diǎn)，以大幅度提高林地生產(chǎn)力、增加森林蓄積量為目標(biāo)，主要通過擴(kuò)大有林地規(guī)模、合理確定培育周期等措施，增加森林資源的數(shù)量、豐富木材及林產(chǎn)品供給、提高森林碳匯功能。對(duì)生態(tài)脆弱地區(qū)的林地，以培育混交、異齡復(fù)層林為主，豐富生物多樣性，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性；對(duì)生態(tài)區(qū)位重要地區(qū)的林地，以培育大徑級(jí)、長周期的森林資源為主；對(duì)水熱資源豐富地區(qū)的林地，以集約經(jīng)營、基地化管理為主，重點(diǎn)發(fā)展優(yōu)良、珍貴、高價(jià)樹種培育基地，形成速生、豐產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效的森林資源，緩解木材及林產(chǎn)品供應(yīng)的結(jié)構(gòu)性矛盾。
——實(shí)施木本糧油工程。從保障國家糧食安全的高度，突出森林資源優(yōu)勢(shì)和區(qū)域特色，實(shí)施木本糧油工程，因地制宜地發(fā)展油茶、板栗、核桃、棗等木本糧油基地，加快山區(qū)綜合開發(fā)步伐，緩解糧食、油料生產(chǎn)對(duì)耕地的壓力，有效補(bǔ)充我國糧食、食用油的穩(wěn)定供應(yīng)，降低部分產(chǎn)品的進(jìn)口依存度，通過對(duì)林地的科學(xué)經(jīng)營，充分發(fā)揮木本糧油在保障國家糧食安全中的重要作用。
第四節(jié) 持續(xù)利用
——加速生態(tài)修復(fù)與造林綠化進(jìn)程。繼續(xù)深入推進(jìn)天然林保護(hù)、“三北”及長江流域、沿海等防護(hù)林體系、野生動(dòng)植物保護(hù)及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)等林業(yè)重點(diǎn)工程建設(shè)。加快實(shí)施防沙治沙、南方巖溶地區(qū)石漠化綜合治理和森林保護(hù)與恢復(fù)等重點(diǎn)生態(tài)工程。啟動(dòng)后續(xù)重大生態(tài)工程，加快宜林地造林綠化步伐，可持續(xù)利用林地資源。
——加強(qiáng)重點(diǎn)區(qū)域退化林地生態(tài)治理。以植被恢復(fù)和生態(tài)修復(fù)為重點(diǎn)，盡快實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理重點(diǎn)區(qū)域的生態(tài)狀況明顯好轉(zhuǎn)。
第五章 統(tǒng)籌區(qū)域管理
按照分區(qū)施策、差別管理、統(tǒng)籌調(diào)控的原則，制定并實(shí)施與國家、區(qū)域主體功能定位相適應(yīng)的差別化林地管理措施，加大宏觀調(diào)控力度，形成新時(shí)期林地保護(hù)利用管理體系。
第一節(jié) 優(yōu)化區(qū)域布局
——調(diào)整和優(yōu)化林地利用空間布局。依據(jù)全國林業(yè)區(qū)劃，結(jié)合各區(qū)自然地理?xiàng)l件，把全國劃分為10個(gè)林地保護(hù)利用區(qū)域。根據(jù)各區(qū)域特點(diǎn)確定全國林地利用方向和空間布局。省級(jí)、縣級(jí)林地利用布局也應(yīng)分別區(qū)域調(diào)整優(yōu)化，把調(diào)整空間利用結(jié)構(gòu)、提高空間利用效率作為林地資源配置的重要著眼點(diǎn)，從空間布局上統(tǒng)籌好生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)與物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)的關(guān)系。
大興安嶺區(qū)：嚴(yán)格保護(hù)水源區(qū)林地和現(xiàn)有原生林尤其是嶺西北以興安落葉松為主的原生林地。該區(qū)也是我國重要的戰(zhàn)略性森林資源儲(chǔ)備基地，適度對(duì)天然次生林進(jìn)行保育，培育樟子松等珍貴樹種。
東北區(qū)：嚴(yán)格保護(hù)大興安嶺東部嫩江源頭區(qū)和長白山南部遼河、鴨綠江、松花江等大江大河源頭區(qū)林地，建設(shè)松遼平原農(nóng)田防護(hù)林網(wǎng)；全面實(shí)施天然林保育，重點(diǎn)培育以紅松針闊混交林為典型群落的大徑級(jí)珍貴用材林基地，恢復(fù)我國最大的木材、非木質(zhì)林產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地和生態(tài)旅游、生態(tài)文化產(chǎn)業(yè)基地。
華北區(qū)：嚴(yán)格保護(hù)燕山長城沿線、中部山區(qū)、黃土高原、黃河故道區(qū)、土石山區(qū)、太行山伏牛山一帶江河源頭等生態(tài)脆弱區(qū)的林地；集約經(jīng)營低山區(qū)、丘陵區(qū)、汾渭谷地、遼東與膠東半島環(huán)渤海灣、黃淮海平原等自然條件優(yōu)越地區(qū)的林地，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)林、優(yōu)質(zhì)豐產(chǎn)用材林、生物質(zhì)能源林、工業(yè)原料林基地，適度發(fā)展薪炭林。
南方亞熱帶區(qū)：保護(hù)秦巴山區(qū)、喀斯特地貌區(qū)、云貴高原石漠化區(qū)等生態(tài)脆弱區(qū)林地；保護(hù)大熊貓等珍稀野生動(dòng)物棲息地；在四川盆地及盆周區(qū)、長江中下游平原區(qū)以及沿海積極營造防護(hù)林，構(gòu)建生態(tài)屏障；在低山丘陵區(qū)發(fā)展優(yōu)質(zhì)豐產(chǎn)用材林、珍貴樹種大徑級(jí)材和工業(yè)原料林基地，適度發(fā)展經(jīng)濟(jì)林地，建設(shè)商品林生產(chǎn)基地；在平原及東部沿海區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)林和工業(yè)原料林基地。
南方熱帶區(qū)：嚴(yán)格保護(hù)現(xiàn)有熱帶雨林、紅樹林生態(tài)系統(tǒng)及自然保護(hù)區(qū)林地；在沿海地區(qū)營造防護(hù)林，構(gòu)建生態(tài)屏障，加大風(fēng)景林地保護(hù)管理力度；在水熱條件優(yōu)越的滇東南、滇南等地發(fā)展經(jīng)濟(jì)林，在珍貴樹種豐富區(qū)域集約經(jīng)營大徑級(jí)用材林，集中發(fā)展工業(yè)原料林、生物質(zhì)能源林基地。
云貴高原區(qū)：嚴(yán)格保護(hù)生物多樣性豐富區(qū)域尤其是滇西北區(qū)域的自然保護(hù)區(qū)、生物多樣性熱點(diǎn)地區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)域林地；在水熱條件好的滇中等區(qū)域，發(fā)展優(yōu)質(zhì)豐產(chǎn)用材林、生物質(zhì)能源林基地，適當(dāng)發(fā)展薪炭林。
青藏高原峽谷區(qū)：嚴(yán)格保護(hù)三江流域、川西、藏南等大江大河源頭區(qū)、水土流失區(qū)及生物多樣性富集區(qū)等高保護(hù)價(jià)值區(qū)林地；在雅魯藏布江下游適宜區(qū)域，加大集約經(jīng)營力度，培育以珍貴用材林和大徑級(jí)材為主的木材生產(chǎn)基地。
蒙寧青區(qū)：加強(qiáng)保護(hù)呼倫貝爾高原、錫林郭勒高原農(nóng)牧區(qū)、陰山山地、黃河河套、鄂爾多斯高原生態(tài)林地，以農(nóng)田草牧場(chǎng)防護(hù)林建設(shè)為重點(diǎn)，構(gòu)建綜合防護(hù)林體系；在大興安嶺東南丘陵平原、黃河河套、青東隴中等丘陵、盆地和平原區(qū)，發(fā)展商品林基地；以丘陵低山和宜林沙區(qū)為主的區(qū)域，大力發(fā)展生物質(zhì)能源林基地。
西北荒漠區(qū)：嚴(yán)格保護(hù)阿爾泰山、天山和準(zhǔn)噶爾、塔里木、河西走廊、阿拉善高原荒漠區(qū)林地；結(jié)合資源優(yōu)勢(shì)發(fā)展沙產(chǎn)業(yè)基地和沙區(qū)經(jīng)濟(jì)林基地。
青藏高原高寒區(qū)：嚴(yán)格保護(hù)江河源頭區(qū)及昆侖山、阿爾金山、祁連山等野生動(dòng)物主要分布區(qū)、生態(tài)脆弱的羌塘阿里高寒荒漠區(qū)、沙區(qū)荒漠區(qū)林地；集約經(jīng)營河流兩岸和河谷自然條件較好的林地，營造防風(fēng)林、薪炭林、能源林地；柴達(dá)木盆地和藏南谷地發(fā)展部分經(jīng)濟(jì)林地。
第二節(jié) 實(shí)行差別管理
——積極保護(hù)并擴(kuò)展優(yōu)化開發(fā)區(qū)綠色生態(tài)空間。嚴(yán)格控制優(yōu)化開發(fā)區(qū)建設(shè)用地，特別是工礦企業(yè)使用林地。限制占地多、消耗高的加工業(yè)、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和各類開發(fā)區(qū)使用林地；支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)節(jié)約集約使用林地；通過造林綠化、生態(tài)治理等措施，加快城鄉(xiāng)綠化一體化建設(shè)。
——支持重點(diǎn)開發(fā)區(qū)發(fā)展與生態(tài)建設(shè)同步推進(jìn)。積極支持城鎮(zhèn)化、工業(yè)化及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地需求，支持主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)及配套建設(shè)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)占用林地，盡力保障中心城市建設(shè)對(duì)林地的需求；限制高能耗、高污染產(chǎn)業(yè)占用林地。鼓勵(lì)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)森林公園、郊野公園，建設(shè)宜居環(huán)境；加強(qiáng)糧食產(chǎn)區(qū)、水源區(qū)、沿海區(qū)域生態(tài)林和農(nóng)田林網(wǎng)建設(shè)，構(gòu)建生態(tài)屏障。
——保障限制開發(fā)區(qū)生態(tài)用地需求。適度支持環(huán)境友好型的特色產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)、公益性建設(shè)及資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)的中心城鎮(zhèn)建設(shè)使用林地；禁止可能威脅生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定、生態(tài)功能正常發(fā)揮和生物多樣性保護(hù)的各類林地利用方式和資源開發(fā)活動(dòng)；嚴(yán)格控制林地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，逐步減少城市建設(shè)、工礦建設(shè)和農(nóng)村建設(shè)占用林地?cái)?shù)量；通過生態(tài)脆弱區(qū)和退化生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)治理，積極擴(kuò)大和保護(hù)林地，逐步增加森林比重。
——嚴(yán)格保護(hù)禁止開發(fā)區(qū)的林地資源。嚴(yán)格控制人為因素對(duì)禁止開發(fā)區(qū)自然生態(tài)的干擾，嚴(yán)禁任何有悖于保護(hù)目的的各項(xiàng)林地利用活動(dòng)，禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)各類建設(shè)項(xiàng)目確需占用林地的，要組織論證評(píng)估，盡量縮小使用林地規(guī)模。禁止各類項(xiàng)目占用Ⅰ級(jí)保護(hù)林地。
第三節(jié) 強(qiáng)化宏觀調(diào)控
——強(qiáng)化國家宏觀調(diào)控能力。根據(jù)各區(qū)林地保護(hù)利用方向、政策，綜合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、發(fā)展趨勢(shì)，資源環(huán)境條件，林地利用現(xiàn)狀和潛力等因素，分別確定各?。▍^(qū)、市）森林保有量、征占用林地定額等林地保護(hù)利用的約束性指標(biāo)，以及林地保有量、林地生產(chǎn)率、重點(diǎn)公益林地比率、重點(diǎn)商品林地比率等預(yù)期性指標(biāo)，強(qiáng)化國家對(duì)省級(jí)行政區(qū)域林地保護(hù)利用的調(diào)控。
——強(qiáng)化省級(jí)林地保護(hù)利用責(zé)任。約束性指標(biāo)和主要林地保護(hù)利用任務(wù)分解下達(dá)到?。▍^(qū)、市），明確各?。▍^(qū)、市）林地保護(hù)利用責(zé)任，由省級(jí)人民政府作為責(zé)任主體組織實(shí)施、嚴(yán)格落實(shí)。預(yù)期性指標(biāo)通過經(jīng)濟(jì)和必要的行政手段加以引導(dǎo)，逐步實(shí)現(xiàn)。
——落實(shí)區(qū)域林地保護(hù)利用管理政策。各?。▍^(qū)、市）在規(guī)劃綱要指導(dǎo)和控制下，積極配合國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，切實(shí)落實(shí)所屬區(qū)域的林地保護(hù)利用政策和差別化管理政策，加強(qiáng)本行政區(qū)域內(nèi)林地保護(hù)利用的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做好國家、省級(jí)及省級(jí)以下林地保護(hù)利用的相互銜接，促進(jìn)形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的林地保護(hù)利用秩序。
第六章 規(guī)劃實(shí)施保障體系
進(jìn)一步深化改革、理順政策、健全制度、落實(shí)責(zé)任，促進(jìn)各方面形成合力，保障《綱要》順利實(shí)施。
第一節(jié) 完善規(guī)劃體系
——分級(jí)編制林地保護(hù)利用規(guī)劃。分級(jí)編制國家、省級(jí)、縣級(jí)三個(gè)層次的林地保護(hù)利用規(guī)劃，下一級(jí)規(guī)劃應(yīng)根據(jù)上一級(jí)規(guī)劃編制，并與同級(jí)土地利用總體規(guī)劃相銜接，層層落實(shí)林地保護(hù)利用各項(xiàng)目標(biāo)、任務(wù)、措施和管理政策。省級(jí)林地保護(hù)利用規(guī)劃要強(qiáng)化戰(zhàn)略性和政策性，重點(diǎn)確定本行政區(qū)域林地保護(hù)利用的目標(biāo)、指標(biāo)、任務(wù)和政策措施；縣級(jí)林地保護(hù)利用規(guī)劃要?jiǎng)澏值胤秶?，進(jìn)行功能區(qū)劃，突出空間性、結(jié)構(gòu)性和操作性，制定林地保護(hù)利用的具體措施。
——維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。各級(jí)林地保護(hù)利用規(guī)劃由同級(jí)人民政府組織編制、頒布實(shí)施和監(jiān)督管理。各地區(qū)、各部門編制的城鄉(xiāng)、交通、水利、能源、旅游、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保和生態(tài)建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃，應(yīng)與林地保護(hù)利用規(guī)劃相銜接，符合林地保護(hù)利用的方向和要求，切實(shí)落實(shí)各項(xiàng)林地保護(hù)利用制度和政策。規(guī)劃的銜接工作由地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實(shí)。
——嚴(yán)格規(guī)范林地保護(hù)利用規(guī)劃修訂。嚴(yán)禁擅自修改林地保護(hù)利用規(guī)劃。確需對(duì)規(guī)劃進(jìn)行修改和完善的，在實(shí)施評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上進(jìn)行修改，報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后頒布實(shí)施。
——強(qiáng)化對(duì)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)管。建立健全監(jiān)督檢查制度，實(shí)行專項(xiàng)檢查與經(jīng)常性檢查相結(jié)合，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止違反林地保護(hù)利用規(guī)劃的行為，定期公布檢查結(jié)果。加大執(zhí)法力度，對(duì)擅自修改林地保護(hù)利用規(guī)劃的行為要嚴(yán)肅查處，追究責(zé)任；對(duì)違反規(guī)劃使用林地的行為，依法查處，限期整改。
第二節(jié) 健全管理制度
——深化改革，形成有利于林地保護(hù)利用管理的新機(jī)制。全面推進(jìn)和不斷深化集體林權(quán)制度改革，完善政策，放活經(jīng)營，規(guī)范流轉(zhuǎn)，強(qiáng)化服務(wù)，提高農(nóng)民保護(hù)林地和發(fā)展森林的積極性；統(tǒng)籌開展國有林場(chǎng)和國有林區(qū)改革，通過體制改革和機(jī)制創(chuàng)新，落實(shí)國有林地保護(hù)責(zé)任，充分發(fā)揮國有林地在國家生態(tài)建設(shè)中的主體作用，形成有利于林地保護(hù)利用管理的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
——加強(qiáng)林地林權(quán)管理。規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，對(duì)確認(rèn)的林地，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，統(tǒng)一確權(quán)發(fā)放林權(quán)證，做到圖、文、表一致，人、地、證相符。對(duì)已發(fā)放林權(quán)證的，應(yīng)按照《中華人民共和國森林法實(shí)施條例》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理，穩(wěn)定林權(quán)；對(duì)尚未發(fā)放林權(quán)證的，應(yīng)認(rèn)真組織林地林權(quán)的實(shí)地勘界和林權(quán)證核發(fā)，明確林地林木性質(zhì)和權(quán)屬，并將權(quán)屬落實(shí)到地塊，將面積與空間位置和權(quán)屬證書落實(shí)到明確的主體。規(guī)范林地林權(quán)流轉(zhuǎn)行為，流轉(zhuǎn)后不得改變規(guī)劃林地用途。
——落實(shí)林地保護(hù)利用目標(biāo)考核責(zé)任制。地方各級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人要對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的林地?！ ∽o(hù)管理負(fù)總責(zé)。把規(guī)劃確定的森林保有量、征占用林地定額作為地方各級(jí)政府森林資源保護(hù)和發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制考核的重要內(nèi)容，把全面保護(hù)林地、節(jié)約集約用地作為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)的重要因素，建立并落實(shí)考核體系和考核辦法。
——建立林地保護(hù)利用協(xié)作管理機(jī)制。各級(jí)林業(yè)、國土、農(nóng)業(yè)等部門要依據(jù)《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國土地管理法》等法律法規(guī)，建立協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)溝通，密切配合，形成林地保護(hù)利用管理工作的合力。
第三節(jié) 強(qiáng)化調(diào)節(jié)機(jī)制
——建立林地保護(hù)利用的穩(wěn)定投入機(jī)制。國家應(yīng)建立穩(wěn)定的資金渠道，對(duì)生態(tài)地位極為重要和生態(tài)極為脆弱地區(qū)的林地，加大保護(hù)資金投入力度，防止毀林和森林退化；對(duì)退化林地修復(fù)、規(guī)劃的宜林地造林的，應(yīng)按照其恢復(fù)難度，給予必要的財(cái)政補(bǔ)貼；積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資金用于補(bǔ)充森林及林地資源。確保林地確權(quán)、定界、調(diào)查、監(jiān)測(cè)、檔案管理以及林地執(zhí)法、管護(hù)、用地審核等資金投入。
——強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目節(jié)約使用林地的價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制。建立全國林地分等評(píng)級(jí)體系，健全征占用林地補(bǔ)償和安置機(jī)制，制定補(bǔ)償政策，實(shí)行林地優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、不同林地利用方向差別化經(jīng)濟(jì)調(diào)控制度。收繳森林植被恢復(fù)費(fèi)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)、林地的區(qū)位和用途等制定不同的標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目科學(xué)、節(jié)約用地。
——完善公益林地補(bǔ)償制度。不斷完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，多渠道籌集公益林補(bǔ)償基金，逐步提高中央和地方財(cái)政對(duì)森林生態(tài)效益的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。建立種苗、造林、撫育、保護(hù)、管理投入補(bǔ)貼制度。
第四節(jié) 加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)
——制訂和完善林地保護(hù)利用規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)。盡快制定、頒布林地保護(hù)、管理、流轉(zhuǎn)、分類分級(jí)、動(dòng)態(tài)普查監(jiān)測(cè)等規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)，修改征占用林地的審核管理規(guī)定，以適應(yīng)節(jié)約集約利用林地和分級(jí)、分類、分區(qū)管理林地的需要。
——完善林地調(diào)查和定期監(jiān)測(cè)。加強(qiáng)和完善現(xiàn)有森林資源調(diào)查監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，定期組織開展林地調(diào)查和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，并建立全國性的林地資源數(shù)據(jù)庫和信息管理系統(tǒng)，統(tǒng)一管理林地?cái)?shù)據(jù)。加強(qiáng)林地檔案管理，在國家、省級(jí)宏觀指導(dǎo)或控制下，以縣級(jí)行政區(qū)域（國有林區(qū)以林業(yè)局）為單位劃定林地范圍，逐塊登記造冊(cè)，建立林地地籍檔案。運(yùn)用遙感等現(xiàn)代技術(shù)手段，做好年度林地變更調(diào)查，及時(shí)更新林地檔案和利用數(shù)據(jù)庫，全面掌握林地變化狀況。
——強(qiáng)化林地保護(hù)管理隊(duì)伍建設(shè)。健全林地林權(quán)管理機(jī)構(gòu)、基層林業(yè)工作站、林業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)等機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化教育培訓(xùn)，提高隊(duì)伍素質(zhì)和能力。
林地問題是我國實(shí)現(xiàn)森林覆蓋率目標(biāo)、保障木材及林產(chǎn)品供給、建設(shè)生態(tài)文明和全面推進(jìn)小康社會(huì)建設(shè)進(jìn)程中的基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性問題，林地保護(hù)利用規(guī)劃事關(guān)生態(tài)、事關(guān)民生、事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。各級(jí)人民政府必須高度重視，把林地保護(hù)利用規(guī)劃編制與實(shí)施工作納入政府重要議事日程，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各有關(guān)部門要各負(fù)其責(zé)、密切配合，扎實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)工作，保障規(guī)劃順利實(shí)施。