全國人大常委會聽取《大氣污染防治法》實施情況的報告
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全國人大常委會聽取《大氣污染防治法》實施情況的報告
環境質量不容樂觀 形勢依然嚴峻
各級政府要進一步提高對大氣污染防治工作重要性、緊迫性和艱巨性的認識
為治理大氣污染，6月5日，河北省邯鄲市對19個縣（市、區）和邯鄲經濟開發區的123臺燃煤鍋爐、216根煙囪進行集中拆除。 資料圖片
十二屆全國人大常委會第十一次會議今天上午舉行第二次全體會議。會議聽取了全國人大常委會副委員長沈躍躍關于檢查《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣污染防治法》）實施情況的報告。
今年5月~9月，全國人大環資委組成人員和全國人大代表組成5個檢查組分赴10?。ㄊ校┻M行了檢查。
這次檢查的重點是，各地各部門在落實《大氣污染防治法》主要法律制度、依法加強大氣污染防治監管、推動大氣污染綜合治理、改善大氣環境質量等方面采取的措施和存在的主要問題。這次檢查突出重點區域，檢查組檢查了京津冀及周邊、長三角、珠三角等大氣污染防治重點區域，廣泛聽取各方面意見建議，緊緊抓住影響大氣環境質量的突出問題，通過檢查推動大氣污染防治工作深入開展，同時與立法工作相結合，征求各方面對《大氣污染防治法》修改的意見和建議，為修改法律打好基礎。
沈躍躍在報告中指出，國務院及其有關部門高度重視大氣污染防治工作，積極貫徹實施《大氣污染防治法》，將防治大氣污染作為改善民生的當務之急，作為轉方式、調結構的關鍵舉措和推動生態文明建設的重大任務，出重拳強化污染防治，制定實施了《大氣污染防治行動計劃》，依法推動工作深入開展。2014年上半年，74個重點城市細顆粒物（PM2.5）濃度同比下降7.9%，可吸入顆粒物（PM10）濃度下降6.5%，達標天數比例提高1.6個百分點。
持續推進主要污染物減排
到今年上半年，燃煤電廠脫硫、脫硝機組占總裝機比例已分別達到93%和63%。
報告指出，根據法律有關規定，國家已將二氧化硫和氮氧化物作為“十二五”經濟社會發展的約束性指標，主要污染物減排工作持續推進。各地積極推動排污收費制度的實施，不斷提高主要污染物排放收費標準，北京、天津等地提高了5~15倍。大氣污染防治標準不斷完善，國務院有關部門發布了新的環境空氣質量標準，將細顆粒物、臭氧和一氧化碳濃度限值納入指標體系，制定了200多項涉氣環境標準、技術政策和規范等，不斷提高火電等重點行業排放要求，對重點區域實施特別排放限值，部分地區進一步嚴格了地方排放標準。大氣污染監測體系不斷健全，國務院及其有關部門制定了統一的監測方法，建立了重點城市空氣質量日報制度，全國空氣環境質量監測網絡逐步建立。各地不斷推進環境影響評價、限期治理等法律制度的實施，對防治大氣污染發揮了重要作用。
各地加大產業結構調整力度，嚴控高污染、高耗能行業新增產能，加快淘汰落后產能，積極化解過剩產能。河北省從去年11月到今年上半年共壓減鋼鐵產能近2000萬噸、水泥產能近3000萬噸。同時，各地大力發展節能環保等戰略性新興產業和生產性服務業，推動了產業轉型升級。各地強化工業污染防治，到2014年上半年，燃煤電廠脫硫、脫硝機組占總裝機比例已分別達到93%和63%。各地不斷強化機動車環保管理，加快淘汰高排放的黃標車和老舊車輛，今年1~8月份共淘汰331.7萬輛。有關部門出臺了相關鼓勵政策，加快新能源汽車的推廣應用。同時著力防治燃煤、揚塵和其他污染。多數重點城市劃定了高污染燃料禁燃區，加快淘汰燃煤小鍋爐，推進潔凈煤生產和使用。
《大氣污染防治法》貫徹實施中存在哪些問題？
2013年，環境保護部接到的舉報案件中，大氣污染類占73%，但在全年查處案件中，大氣污染類僅占12%。
沈躍躍在報告中同時指出，從檢查情況看，大氣環境質量不容樂觀，形勢依然嚴峻，《大氣污染防治法》的貫徹實施中還存在不少問題，需要引起高度重視。
問題一：結構性污染問題突出
沈躍躍說，有的地方政府過于追求發展速度，重化工產能快速擴張，鋼鐵、水泥、電解鋁等高污染、高耗能的產能嚴重過剩，產業結構重型化特征明顯。2013年，工業能源消費量占全國能源消費總量的73%，六大高耗能行業能源消費量占工業能源消費總量的79%。部分老工業城市主城區及周邊還存在大量重污染企業，嚴重影響城市空氣質量。二是能源結構不合理，燃煤污染問題突出。有的地方政府和部門對改善能源結構、積極發展清潔能源重視不夠，煤炭消費量增長較快，棄風、棄光現象嚴重。2013年全國煤炭消費總量達36.1億噸，占能源消費總量的65.7%。特別是在北方冬季采暖期，燃煤量大面廣、管理粗放，城郊和農村散煤燃燒后直接排放，導致空氣質量季節性下降尤為明顯。
問題二：執法監管責任落實不到位
檢查中發現，一些地方政府改善大氣環境質量的責任尚未完全落實。一是環境執法不到位。有的地方執法不嚴、違法不究，存在人情執法、以罰代管等問題，違法排污行為得不到有效遏制；二是基層監管能力嚴重不足，調查難、取證難、查處難問題突出。2013年，環境保護部接到的舉報案件中，大氣污染類占73%，但在全年查處案件中，大氣污染類僅占12%；三是監管職責不夠明確。據有關部門統計，《大氣污染防治法》規定的52項管理職能中，有20項沒有明確管理部門。有的管理職能存在交叉情況，比如，機動車管理職能涉及環保、公安、工業、交通、質檢等13個部門，部門間未能有效協調聯動。
問題三：企業防治污染主體責任不落實
檢查中發現，一些企業法律意識淡薄，尚未真正落實防治污染的主體責任。有的企業治污設施建設滯后，技術水平低，提標改造進展緩慢，難以做到污染物達標排放。部分企業治污設施不正常運行，采取“一來就停，一走就排”、“晝停夜排”、瞞報虛報監測數據等方式應付和逃避執法監管。此外，企業違法排污被查處后的罰款額度遠低于治污成本，不少企業寧愿繳罰款也不主動治污。
問題四：應對區域性復合型大氣污染措施不完善
報告指出，針對當前大氣污染的區域性特點和復合型特征，現有的聯防聯控機制作用發揮不夠。缺乏區域協同控制大氣污染的統一規劃，車用燃油品質、污染物排放標準等環保、能耗的標準不一，缺乏統一的區域產業準入目錄，環評會商機制有待完善。區域重污染天氣監測預警機制尚不健全、應對能力有待提高，環境空氣質量監測、污染源監測的信息尚未完全共享。綜合防治污染的政策措施不夠完善，對多種污染物協同控制不夠，難以實現對污染物排放的有效控制。
問題五：大氣污染防治法律法規不夠健全
檢查中發現，當前，防治大氣污染的目標責任和考核評價制度不完善；重末端治理，輕源頭預防；缺少區域大氣污染聯防聯控、重污染天氣應對等制度；尚未建立有效的公眾參與機制，公民在大氣污染防治中的責任和義務不明確；對執法人員不作為，執法不嚴、違法不究的行為缺乏責任追究制度；對企業違法行為的處罰措施不足、力度過小，嚴重影響了法律的威懾力；環境司法制度不健全，量刑難、執行難的問題突出。同時，排污許可、面源污染控制、機動車管理等配套法規沒有及時出臺，也影響了法律的有效實施。此外，資金不足和科技支撐不強也制約了大氣污染防治工作的深入開展。
怎樣推動大氣污染防治工作向縱深發展？
各級政府要加強統籌協調，細化部門職責，形成有關部門齊抓共管的工作機制。
加快產業結構調整步伐。實行污染物排放總量和排放標準雙重控制制度，嚴格產業準入和退出標準，加快淘汰落后產能，積極化解過剩產能。
健全區域聯防聯控機制。完善大氣環境保護目標責任制和考核評價制度，明確地方政府的環保責任。
沈躍躍強調，大氣環境保護事關人民群眾根本利益，事關經濟社會健康發展。各級政府要進一步提高對大氣污染防治工作重要性、緊迫性和艱巨性的認識，認真貫徹實施《環境保護法》、《大氣污染防治法》等法律，依法推動大氣污染防治工作向縱深發展。她在報告中提出5點建議。
建議一：落實責任，形成防治大氣污染工作合力
各級政府要加強統籌協調，細化部門職責，形成有關部門齊抓共管的工作機制。地方各級政府要切實對本轄區的大氣環境質量負責，建立健全目標責任制，加大督查考核力度，嚴格獎懲措施。企業要依法落實防治污染的主體責任，積極實施清潔生產改造，加強污染治理設施的運行管理，嚴格執行大氣污染物排放標準。要加大宣傳力度，引導公民樹立“保護環境、人人有責”的觀念，營造“同呼吸、共奮斗”的社會氛圍。
建議二：突出重點，依法推進大氣污染防治工作
加快產業結構調整步伐。實行污染物排放總量和排放標準雙重控制制度，嚴格產業準入和退出標準，加快淘汰落后產能，積極化解過剩產能。對重污染企業實施環保搬遷改造或關閉措施。積極推進能源結構調整，建立和實施煤炭消費總量控制制度，推動煤炭的清潔高效利用，大力發展清潔能源，積極推廣風能、太陽能、核能等新能源和可再生能源的應用，加強電網建設，落實全額保障性收購制度。著力強化重點行業綜合治理。加強對火電、鋼鐵、水泥等重點行業脫硫、脫硝和除塵工程的運行管理，確保污染物達標排放。嚴格控制石化、化工等行業揮發性有機污染物排放。加快重大清潔生產技術的推廣應用，從源頭削減污染。積極發展綠色建筑，推進建筑節能減排。統籌機動車污染防治工作。強化機動車環保管理，嚴厲打擊生產、銷售環保不達標車輛的行為。加強在用機動車尾氣排放檢測，加大對超標排放機動車的整治力度。加快提升車用燃油品質，加強油品質量監管。大力發展公共交通，提倡綠色出行，提高城市智能交通管理水平。
建議三：強化執法監管，確保法律制度有效實施
嚴厲打擊環境違法行為，解決違法成本低的問題。進一步加強對大氣污染重點行業企業污染排放的監管，依法嚴懲超標排污、偷排偷放、監測數據弄虛作假等違法行為，嚴肅追究相關企業責任人的責任。二是強化過程監管，解決執法不嚴的問題。加強環境監測體系建設，對企業生產全過程實施在線監控，提高在線監測數據準確性，推進企業環境信息公開。加強基層環保隊伍建設，嚴肅追究失職瀆職行為，不斷提高環境執法水平和公信力。三是形成監管合力，解決部門職責不清的問題。理順環境監管體制機制，加強部門聯動，提高監管效能。充分發揮環境司法作用，做好行政執法與環境司法有效銜接。
建議四：完善政策措施，科學推動大氣污染防治工作
健全區域聯防聯控機制。進一步完善大氣污染聯防聯控制度，加強統一規劃、統一標準、環評會商、聯合執法、信息共享、區域性重污染天氣監測預警及應急聯動等工作，切實解決重污染天氣準確預測難、應急響應慢、聯動水平低等問題。二是充分發揮政策引導作用。進一步加大黃標車和老舊機動車淘汰力度，落實好新能源汽車推廣應用政策。完善配套政策，推動化石能源的清潔高效利用，促進新能源、可再生能源的快速發展。加大各級財政投入力度。探索建立多元化投融資機制，鼓勵民間資本和社會資金投入大氣污染防治。三是強化科技與產業支撐。整合科技資源，開展大氣環境容量評估，加強大氣污染來源解析、區域傳輸等基礎性研究。加快推進監測預警體系建設。加強節能減排關鍵共性技術研發，支持高效實用技術推廣應用，促進環保產業積極健康發展。
建議五：加快法律修改進程，完善大氣污染防治法律制度
沈躍躍說，檢查中各方面對現行《大氣污染防治法》提出的修改意見主要有：完善大氣環境保護目標責任制和考核評價制度，明確地方政府的環境責任，強化對地方各級政府、有關部門及其負責人的考核；強化企業治污主體責任，加大對違法企業及相關責任人的懲處力度；明確公民的環保義務；建立重點區域聯防聯控、重污染天氣監測預警及應急響應制度；建立和完善煤炭消費總量控制、污染物排放總量控制和排污許可制度，科學制定和修訂大氣污染物排放標準；強化污染的源頭管控和多污染物協同控制，加強機動車船尾氣、揚塵、揮發性有機物的排放監管；加快制定排污許可、面源污染控制、機動車管理等配套法規。全國人大常委會已將修改《大氣污染防治法》列入今年立法計劃。
