中國網(wǎng)/中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊 黨的二十大報(bào)告提出“健全主體功能區(qū)制度，優(yōu)化國土空間發(fā)展格局”。主體功能區(qū)戰(zhàn)略制度是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的大戰(zhàn)略，是自上而下進(jìn)行國土空間治理的重要制度創(chuàng)新。主體功能區(qū)政策是主體功能區(qū)戰(zhàn)略制度落地實(shí)施的關(guān)鍵手段，學(xué)界已有一些探討。一些學(xué)者提出主體功能區(qū)是國土空間開發(fā)保護(hù)的基礎(chǔ)制度，通過健全空間規(guī)劃體制、完善獎(jiǎng)懲機(jī)制、優(yōu)化功能配置制度，以及加強(qiáng)部門間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)等，推進(jìn)主體功能區(qū)機(jī)制體制的建立。還有學(xué)者聚焦土地、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、財(cái)稅、人口等某一具體政策領(lǐng)域，研究不同主體功能定位的政策保障措施。例如，土地政策方面，大多強(qiáng)調(diào)要基于主體功能特點(diǎn)和地區(qū)發(fā)展需求對(duì)不同類型主體功能區(qū)制定差異化的土地政策，要加強(qiáng)與財(cái)政政策、環(huán)境政策等九大配套政策間的系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)；產(chǎn)業(yè)政策方面，基于對(duì)現(xiàn)行政策的分析評(píng)估，指出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化；財(cái)稅政策方面，明確要構(gòu)建與主體功能區(qū)戰(zhàn)略相適應(yīng)的財(cái)政政策體系；人口政策方面，自然因素和經(jīng)濟(jì)因素是影響我國人口區(qū)域性分布的關(guān)鍵因素，應(yīng)當(dāng)基于人口流動(dòng)的特征、原因、動(dòng)力等特點(diǎn)，對(duì)不同主體功能區(qū)類型采取差別化調(diào)控政策。“多規(guī)合一”改革后，黨中央對(duì)完善和落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略制度提出新要求，國土空間治理面臨新形勢(shì)、新問題，本文在梳理和剖析現(xiàn)有主體功能區(qū)政策實(shí)施情況和存在問題的基礎(chǔ)上，提出系統(tǒng)化、差異化、協(xié)同化、激勵(lì)化的主體功能區(qū)政策設(shè)想。

主體功能區(qū)政策制定實(shí)施情況

初步建立制度框架，形成“9+1”政策體系

2010年國務(wù)院印發(fā)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，劃分了優(yōu)化、重點(diǎn)、限制、禁止4類主體功能開發(fā)區(qū)，提出了實(shí)施包括財(cái)政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、農(nóng)業(yè)、人口、民族、環(huán)境、應(yīng)對(duì)氣候變化等9項(xiàng)區(qū)域政策和績(jī)效考核評(píng)價(jià)制度。隨后，國務(wù)院相關(guān)部門陸續(xù)出臺(tái)了財(cái)政、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)、投資、人口等方面配套政策，主體功能區(qū)國家層面的相關(guān)配套政策逐步出臺(tái)。按照國家部署要求，省級(jí)政府配套政策逐步出臺(tái)，吉林、安徽、廣東、江蘇、浙江等省積極探索實(shí)踐，進(jìn)一步細(xì)化了財(cái)政、投資等政策要求，陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)政策；全國近2/3的省份出臺(tái)了相關(guān)文件，按照主體功能定位實(shí)施差異化績(jī)效考核。

實(shí)施財(cái)政、績(jī)效考核等關(guān)鍵領(lǐng)域政策，推動(dòng)地方發(fā)展方式轉(zhuǎn)型

中央對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策實(shí)施效果較好，截至2022年中央財(cái)政累計(jì)投入約7 900億元，覆蓋819個(gè)縣級(jí)行政區(qū)，作為一般性轉(zhuǎn)移支付，對(duì)改善當(dāng)?shù)孛裆⑻岣呋竟卜?wù)均等化水平發(fā)揮了重要作用。部分地方實(shí)施差異化績(jī)效考核促進(jìn)限制開發(fā)區(qū)綠色發(fā)展。例如，浙江省出臺(tái)《中共浙江省委浙江省人民政府關(guān)于推進(jìn)淳安等26縣加快發(fā)展的若干意見》，對(duì)經(jīng)濟(jì)相對(duì)薄弱的26個(gè)山區(qū)縣單列考核，特別是對(duì)11個(gè)國家級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣設(shè)定了一定權(quán)重的綠色發(fā)展考核指標(biāo)，取消國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）考核。相關(guān)部門著力探索建立流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，協(xié)調(diào)和平衡生態(tài)保護(hù)地區(qū)和生態(tài)受益地區(qū)利益關(guān)系，有力調(diào)動(dòng)上下游地區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)的積極性。

通過劃定“三區(qū)三線”細(xì)化功能單元，強(qiáng)化精準(zhǔn)施策和底線約束

主體功能區(qū)思想融入了《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021—2035年）》編制全過程，推動(dòng)構(gòu)建了主體功能明顯、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的國土空間開發(fā)保護(hù)新格局，明確了差異化的空間安排。通過“三區(qū)三線”劃定實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略精準(zhǔn)落地，落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略格局要求，以資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，以第三次全國國土調(diào)查成果為底數(shù)，統(tǒng)籌劃定了耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，納入國土空間規(guī)劃“一張圖”，落到了具體地塊，制定了管控規(guī)則，守住了農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)空間的核心和底線。

存在問題

政策體系不完善，尚未形成央地之間、部門之間多方協(xié)同治理合力

主體功能區(qū)政策體系不完善。截至目前，原政策體系明確的土地、農(nóng)業(yè)、民族、應(yīng)對(duì)氣候變化等政策并未出臺(tái)，而已出臺(tái)政策中，生態(tài)環(huán)境、投資、人口政策未嚴(yán)格落實(shí)。同時(shí)，政策之間協(xié)同不夠，部分政策與主體功能區(qū)導(dǎo)向不一致，并不是嚴(yán)格對(duì)照主體功能制定。例如，補(bǔ)充耕地政策與生態(tài)保護(hù)和水資源配置等政策之間不協(xié)調(diào)，沒有考慮農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的特殊要求。

央地政策訴求協(xié)同不夠。現(xiàn)行政策以國家層面為主，省市層面配套少，央地之間沒有形成協(xié)同效應(yīng)。究其原因，主要是國家戰(zhàn)略定位與地方發(fā)展訴求有差異，主體功能區(qū)戰(zhàn)略是自上而下的國家空間治理安排，著眼于全局和長遠(yuǎn)利益，對(duì)部分需要保護(hù)為主的區(qū)域，會(huì)在一定程度上限制其發(fā)展空間，與地方希望快速發(fā)展的訴求存在一定沖突。

有關(guān)部門配套政策協(xié)同不足。2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革前，主體功能區(qū)規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃存在統(tǒng)籌問題，缺乏協(xié)調(diào)，相關(guān)空間政策方向存在沖突；機(jī)構(gòu)改革后，通過“多規(guī)合一”整合各類型空間規(guī)劃，建立了統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系，但各類型配套政策的制定仍然在各部門，部分政策制定并沒有將主體功能區(qū)戰(zhàn)略導(dǎo)向?yàn)榻y(tǒng)一的“指揮棒”，也尚未建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)、分工明確的空間政策體系和協(xié)調(diào)機(jī)制。

政策針對(duì)性不夠，發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢(shì)和要素配置的初衷未能完全實(shí)現(xiàn)

專門針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)等部分功能區(qū)的政策缺失。現(xiàn)有政策主要針對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、城市化地區(qū)的配套政策設(shè)計(jì)不足，這些類型區(qū)域的發(fā)展導(dǎo)向與權(quán)責(zé)不明，形成不同主體功能區(qū)的政策隆起和政策洼地。例如，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)承擔(dān)保障糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給的重任，城鎮(zhèn)化開發(fā)一定程度上受到限制，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力不足，導(dǎo)致部分農(nóng)業(yè)功能優(yōu)勢(shì)地區(qū)不愿意確定為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。通過對(duì)已經(jīng)公布的省級(jí)國土空間規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的數(shù)量正在減少，無法滿足當(dāng)前保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給的國家戰(zhàn)略要求，存在重大風(fēng)險(xiǎn)隱患。

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的結(jié)構(gòu)性政策欠缺。2010年以來，我國重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)保護(hù)修復(fù)政策進(jìn)一步加強(qiáng)，森林等生態(tài)空間總量雖然明顯增長，但區(qū)域性結(jié)構(gòu)性問題仍然突出。青藏高原冰川大面積退縮，北方防沙帶的草地、東北森林帶的林地及濕地大量減少，重要物種棲息地碎片化，局部地區(qū)生態(tài)功能退化較嚴(yán)重，生物多樣性下降趨勢(shì)尚未得到遏制。目前針對(duì)這些問題的結(jié)構(gòu)性政策供給不足。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等要素配置政策與主體功能定位匹配不夠。主體功能區(qū)戰(zhàn)略旨在通過實(shí)施與主體功能定位相匹配的差異化政策，促進(jìn)不同區(qū)域發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)、推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、城市化地區(qū)，對(duì)直接影響地區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共投資、水土資源等空間要素配置需求各有不同，然而當(dāng)前這些要素配置政策制定時(shí)未充分考慮不同主體功能定位的差異化要求，沒有制定針對(duì)性強(qiáng)的要素配置政策。

部分地區(qū)政策實(shí)施效果有偏差。主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，出現(xiàn)部分區(qū)域的資源要素變化與主體功能的定位導(dǎo)向不符的現(xiàn)象。2009—2019年，部分南方地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)耕地大量流失，致使耕地重心北移，對(duì)北方地區(qū)的生態(tài)和水資源造成較大壓力；優(yōu)化開發(fā)區(qū)開發(fā)強(qiáng)度不斷增大，且建設(shè)用地增幅遠(yuǎn)高于其他區(qū)域，與該區(qū)域嚴(yán)控開發(fā)強(qiáng)度的初衷不符；部分區(qū)域的人口與建設(shè)用地資源錯(cuò)配。例如，東北、西部中心城市周邊的城市化地區(qū)與農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，人口明顯收縮，但建設(shè)用地仍在快速增長。

政策適應(yīng)性不強(qiáng)，對(duì)區(qū)域新問題和新風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)應(yīng)對(duì)不足

對(duì)新的人口變化應(yīng)對(duì)不足。隨著我國人口達(dá)峰、老齡化加劇，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣中有73%出現(xiàn)常住人口減少，部分農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣老齡化率高達(dá)19.5%，農(nóng)村青壯勞動(dòng)力不足、留守老人境況堪憂，甚至出現(xiàn)無人種地、鄉(xiāng)村蕭條情景，將對(duì)糧食安全和鄉(xiāng)村振興造成潛在威脅；城市化地區(qū)少子化、家庭小型化趨勢(shì)明顯，北京、上海、浙江、江蘇等地城市家庭平均每戶不足3人，對(duì)住房、醫(yī)療、幼兒教育、養(yǎng)老、文體、休閑等空間結(jié)構(gòu)調(diào)整和品質(zhì)提出新的要求。

對(duì)新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)不足。受新冠疫情沖擊、中美貿(mào)易爭(zhēng)端等多種因素影響，我國經(jīng)濟(jì)增速下降，土地出讓金等地方政府基金性收入明顯下滑，部分地方農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、城市化地區(qū)政府隱性債務(wù)快速攀升；地方政府平衡財(cái)政收支面臨較大困難，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)依靠中央財(cái)政“外部輸血”的發(fā)展方式也將面臨重大風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，我國發(fā)展已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，傳統(tǒng)的靠要素驅(qū)動(dòng)、規(guī)模擴(kuò)展的發(fā)展方式難以為繼，國土空間開發(fā)保護(hù)主要問題，也從開發(fā)強(qiáng)度控制，轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)效率優(yōu)化和功能品質(zhì)提升。

對(duì)全球氣候變化應(yīng)對(duì)不足。一方面，近年來極端天氣頻發(fā)，海河、淮河、松花江等地區(qū)遭遇嚴(yán)重洪澇災(zāi)害，北京、天津及河北、河南等部分城市化地區(qū)內(nèi)澇災(zāi)害增多，人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全受到威脅。當(dāng)前主體功能區(qū)政策對(duì)區(qū)域性的自然災(zāi)害防御和災(zāi)后恢復(fù)缺乏考慮，尤其是城市化地區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。另一方面，隨著全球氣候變暖、溫帶北移，新疆、甘肅、陜西、黑龍江等地區(qū)溫度降水持續(xù)增長，這種氣候改變利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模和品種的增加，而主體功能區(qū)劃及配套政策對(duì)于這一變化的應(yīng)對(duì)存在明顯不足。

對(duì)地緣關(guān)系變化對(duì)應(yīng)不足。我國戰(zhàn)略性資源能源對(duì)外依存度較高，約有1/2的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)對(duì)外依存度超出50%，運(yùn)輸通道單一，原油進(jìn)口90%以上來自海上運(yùn)輸。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全球化遭遇逆流，國際關(guān)系復(fù)雜變化，對(duì)我國資源能源和邊境安全帶來較大影響，目前還未出臺(tái)針對(duì)邊境地區(qū)、能源資源富集區(qū)等事關(guān)國家戰(zhàn)略安全區(qū)域的配套政策。

政策約束不精準(zhǔn)、激勵(lì)性不夠，對(duì)促進(jìn)區(qū)域協(xié)同、高質(zhì)量發(fā)展的支撐不足

原有產(chǎn)業(yè)政策更多側(cè)重限制性準(zhǔn)入要求。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單一般以縣域?yàn)閱挝恢贫ǎ捎趩卧^粗，普遍存在“一人生病、全區(qū)封閉”的問題；負(fù)面清單對(duì)縣城也設(shè)置了嚴(yán)格產(chǎn)業(yè)限制，與“面上保護(hù)、點(diǎn)上開發(fā)”功能導(dǎo)向不符。現(xiàn)行負(fù)面清單制度沒有直接針對(duì)企業(yè)主體，而是直接針對(duì)產(chǎn)業(yè)類型，主要明確了限制和禁止的產(chǎn)業(yè)類型，對(duì)其中列入禁止清單的產(chǎn)業(yè)“一關(guān)了之”，阻斷了這些產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型之路。此外，產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單主要針對(duì)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)，對(duì)于未來產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容較少，未能精準(zhǔn)謀劃區(qū)域產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展方向。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨外部環(huán)境復(fù)雜嚴(yán)峻、國內(nèi)需求不足等困難挑戰(zhàn)，如果產(chǎn)業(yè)限制不準(zhǔn)確、不恰當(dāng)，將不利于地方克服困難、激發(fā)潛力、推動(dòng)發(fā)展。

“三區(qū)三線”底線管控剛性較強(qiáng)彈性不足。當(dāng)前已完成的“三區(qū)三線”統(tǒng)籌劃定，進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)國家糧食安全、生態(tài)安全等的底線管控作用，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是按照現(xiàn)狀城鎮(zhèn)用地規(guī)模1.3倍拓展系數(shù)劃定形成，雖然在劃定過程中一定程度上體現(xiàn)了不同主體功能定位差異化要求，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)變化和新的國家重大戰(zhàn)略實(shí)施，部分規(guī)劃城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)和布局與新的發(fā)展需求不匹配；部分國家級(jí)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，由于耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)面積較多，大量集中分布在中心城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)周邊，按照國家規(guī)定一經(jīng)劃定后，除國家和省級(jí)重大項(xiàng)目建設(shè)，不得隨意占用，部分城鎮(zhèn)的發(fā)展用地空間將受限，旅游、鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目及農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的公廁、涼亭等配套設(shè)施用地存在困難。

政策激勵(lì)性不足。環(huán)境、產(chǎn)業(yè)等政策主要以約束為主，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償力度不夠，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付尚未建立，跨流域跨區(qū)域橫向補(bǔ)償機(jī)制僅開展試點(diǎn)探索，尚未健全，亟須形成對(duì)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)新方式的政策激勵(lì)，培育文化、景觀等新增長動(dòng)能。例如，浙江省某縣是國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，每年財(cái)政收支缺口約88億元左右，但國家和浙江省給予的轉(zhuǎn)移支付約35億—40億元，財(cái)政缺口超過50%。相比東部地區(qū)而言，中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)缺口比例更大，基本公共服務(wù)供給面臨較大困難。

政策執(zhí)行不到位，政策實(shí)施的監(jiān)測(cè)監(jiān)督、評(píng)價(jià)考核和反饋機(jī)制尚未建立

地方對(duì)主體功能區(qū)政策執(zhí)行積極性不高。一些地方對(duì)主體功能區(qū)政策理解有偏差，將主體功能誤以為是“唯一功能”，對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)發(fā)展顧慮重重，甚至產(chǎn)生抵觸情緒，因而對(duì)國家發(fā)布的主體功能區(qū)政策選擇性執(zhí)行或不執(zhí)行。

政策沒有層層落實(shí)到位。中央明確對(duì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)重點(diǎn)考核農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、農(nóng)民收入、耕地質(zhì)量、土壤環(huán)境治理等指標(biāo)，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)重點(diǎn)考核生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單執(zhí)行、自然岸線保有率、民生改善等方面指標(biāo)，但實(shí)際地方基本上未落實(shí)；有的省份雖然明確對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)等區(qū)域取消GDP考核，但并未取消考核財(cái)政收入、固定資產(chǎn)投資等與GDP密切關(guān)聯(lián)的指標(biāo)，或者GDP仍通過排名等方式發(fā)揮指揮棒作用；有的省份雖然明確了對(duì)縣區(qū)的差異化考核要求，但地級(jí)市對(duì)所屬縣區(qū)的績(jī)效考核中未落實(shí)差異化要求。

部分地方?jīng)]有建立差異化考核評(píng)價(jià)機(jī)制。在中共中央國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見》，以及中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《高質(zhì)量發(fā)展綜合績(jī)效評(píng)價(jià)辦法（試行）》都明確要求，地方各級(jí)黨委和政府要根據(jù)主體功能定位進(jìn)行差異化績(jī)效考核，但尚有約1/3的省份未出臺(tái)相關(guān)文件。

政策實(shí)施情況的跟蹤評(píng)估和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制欠缺。主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施以來，國家區(qū)域重大戰(zhàn)略作出新的部署，部分地區(qū)行政區(qū)劃或空間結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，但因主體功能區(qū)政策實(shí)施監(jiān)測(cè)、評(píng)估、預(yù)警、調(diào)整的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制尚未建立，相應(yīng)區(qū)域的主體功能區(qū)政策并未作出相應(yīng)調(diào)整。

主體功能區(qū)配套政策完善方向

系統(tǒng)化

深度融入國土空間規(guī)劃體系。“多規(guī)合一”后，主體功能區(qū)戰(zhàn)略制度納入國土空間規(guī)劃體系，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)主體功能區(qū)的宏觀戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，著力完善國家和省級(jí)主體功能區(qū)政策；通過市縣鄉(xiāng)級(jí)國土空間規(guī)劃編制實(shí)施，實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略意圖逐級(jí)傳導(dǎo)落地。進(jìn)一步突出主體功能區(qū)政策的區(qū)域性，重點(diǎn)圍繞統(tǒng)籌配置區(qū)域人、地、產(chǎn)、錢等關(guān)鍵要素，建立與主體功能定位相匹配的國土空間區(qū)域政策體系。

基礎(chǔ)支持國土空間治理體系。主體功能區(qū)戰(zhàn)略制度是舉國體制下實(shí)施自上而下國土空間治理的中國方案，進(jìn)一步明確主體功能區(qū)在國土空間開發(fā)保護(hù)制度中的基礎(chǔ)性關(guān)鍵作用，指導(dǎo)和銜接國土空間用途管制，通過嚴(yán)格按照“區(qū)域戰(zhàn)略—規(guī)劃—政策”的邏輯執(zhí)行，形成點(diǎn)、線、面、網(wǎng)融合的國土空間管控工具組合，完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略、政策、制度和法規(guī)，支撐國土空間治理體系。

統(tǒng)籌推進(jìn)高水平安全與高質(zhì)量發(fā)展。強(qiáng)化底線思維和戰(zhàn)略思維，統(tǒng)籌考慮國家糧食安全、生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)安全、能源安全、邊疆安全、歷史文化傳承等要求，銜接“三區(qū)三線”劃定，將保障國土空間底線安全作為土地、環(huán)境、財(cái)稅、人口等政策的重要內(nèi)容；與此同時(shí)，根據(jù)人民群眾對(duì)美好生活和美麗生態(tài)的需求，進(jìn)一步統(tǒng)籌提升農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)空間品質(zhì)，推動(dòng)形成綠色低碳為導(dǎo)向、人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局，引領(lǐng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

差別化

突出發(fā)展方式多樣化、路徑差別化。“差別化”不是要強(qiáng)化地方發(fā)展水平的差別化，而是要引導(dǎo)不同區(qū)域發(fā)展定位和發(fā)展路徑的差別化，為不同主體功能區(qū)建立差別化發(fā)展賽道；不同主體功能區(qū)都要建設(shè)生態(tài)文明，都要高質(zhì)量發(fā)展，都要共同富裕，這是共同目標(biāo)；但實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的路徑不能只有一條，要避免同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)和重復(fù)建設(shè)，因地制宜采取策略，尊重地方意愿，走出多樣化的高質(zhì)量發(fā)展之路。

強(qiáng)調(diào)問題導(dǎo)向，積極應(yīng)對(duì)區(qū)域空間發(fā)展問題。不同區(qū)域國土空間開發(fā)保護(hù)面臨著不同問題。雖然我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體向好，但南方優(yōu)質(zhì)耕地減少、北方生態(tài)功能結(jié)構(gòu)失衡、東北城鎮(zhèn)衰退等區(qū)域性結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)仍然較大；應(yīng)針對(duì)不同區(qū)域制定差別化的主體功能區(qū)政策。

突出主體功能導(dǎo)向，充分發(fā)揮區(qū)域“比較優(yōu)勢(shì)”。不同區(qū)域的資源環(huán)境稟賦和承載能力不同，發(fā)展階段和條件也各不相同，在國家層面、省級(jí)層面、市級(jí)層面或縣域內(nèi)承擔(dān)不同的國土空間開發(fā)保護(hù)任務(wù)和作用，應(yīng)圍繞不同主體功能定位，提出差別化區(qū)域要素配置政策。

協(xié)同化

強(qiáng)調(diào)國家戰(zhàn)略統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。協(xié)同化是落實(shí)國家戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，黨中央國務(wù)院在一系列重要文件中明確主體功能區(qū)的國家戰(zhàn)略地位，應(yīng)統(tǒng)籌國家糧食安全、生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)安全、能源安全、資源安全、邊疆安全等國家安全戰(zhàn)略，深入實(shí)施區(qū)域重大、區(qū)域協(xié)調(diào)、新型城鎮(zhèn)化等國家發(fā)展戰(zhàn)略，協(xié)同配置重大生產(chǎn)力、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和各類自然資源。

強(qiáng)化社會(huì)各主體協(xié)同治理。主體功能區(qū)是一個(gè)綜合系統(tǒng)工程，具有典型的“條塊結(jié)合”的特征，不能僅依靠某一部門、某一領(lǐng)域具體工作就能實(shí)現(xiàn)，需要形成全社會(huì)共同推進(jìn)實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的政策和監(jiān)督機(jī)制，明確中央與地方、政府與市場(chǎng)、政府各部門之間的責(zé)任分工，明確統(tǒng)籌推動(dòng)主體功能區(qū)戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)協(xié)商機(jī)制。

突出區(qū)域協(xié)同和功能融合。主體功能區(qū)在對(duì)區(qū)域進(jìn)行分工，促進(jìn)區(qū)域差別化發(fā)展基礎(chǔ)上，還應(yīng)推動(dòng)區(qū)域均衡和協(xié)同發(fā)展；在區(qū)域間，協(xié)調(diào)好不同類型主體功能區(qū)、不同區(qū)域之間的發(fā)展權(quán)益共享；在區(qū)域內(nèi)，協(xié)調(diào)好主體功能、其他功能、復(fù)合功能的關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等不同功能融合。

加強(qiáng)各項(xiàng)政策工具協(xié)同。加強(qiáng)規(guī)劃和政策之間協(xié)同，在“多規(guī)合一”基礎(chǔ)上，強(qiáng)化規(guī)劃決策、用途管制、要素配置等政策之間的協(xié)調(diào)，促進(jìn)自然資源管理各環(huán)節(jié)各要素管理皆與主體功能定位相匹配，實(shí)現(xiàn)基于“多規(guī)合一”的“多政協(xié)同”。

激勵(lì)化

精準(zhǔn)約束和有效激勵(lì)相結(jié)合。主體功能區(qū)政策不是要限制地方發(fā)展，而是要明確地方發(fā)展的規(guī)則，讓地方政府明白“能干什么”“不能干什么”，引導(dǎo)地方高質(zhì)量發(fā)展。目前在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定了“三區(qū)三線”，已經(jīng)將主體功能區(qū)戰(zhàn)略意圖精準(zhǔn)落地，“三區(qū)三線”的嚴(yán)格管控進(jìn)一步強(qiáng)化了底線約束作用，下一步需要建立有效的激勵(lì)政策，正面激發(fā)新的發(fā)展動(dòng)能。

地方承擔(dān)的責(zé)任和利益對(duì)等。不同主體功能定位區(qū)域，承擔(dān)不同的國家和區(qū)域發(fā)展任務(wù)，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)因承擔(dān)糧食安全、生態(tài)安全保障的重要任務(wù)，在一定程度上喪失了發(fā)展的機(jī)會(huì)，需要通過利益的調(diào)節(jié)和再分配，共享發(fā)展的權(quán)益和成果。

地方發(fā)展應(yīng)“輸血”與“造血”相結(jié)合。主體功能區(qū)政策要推進(jìn)共同富裕，不能只依靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，來彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)、生態(tài)保護(hù)區(qū)域的發(fā)展短板，要更多依靠高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品、生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)，建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，將綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山，實(shí)現(xiàn)這些區(qū)域的自我發(fā)展。

具體建議

強(qiáng)化主體功能區(qū)政策制度頂層設(shè)計(jì)，形成治理合力

加強(qiáng)頂層統(tǒng)籌，促進(jìn)各級(jí)政府和部門協(xié)調(diào)機(jī)制。建立國家層面統(tǒng)籌推進(jìn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，明確有關(guān)部門和地方職責(zé)，加強(qiáng)央地協(xié)同和部門協(xié)同，加強(qiáng)對(duì)重大問題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。適時(shí)研究出臺(tái)新時(shí)期完善落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的中央文件，明確新時(shí)代主體功能區(qū)戰(zhàn)略的使命定位和重點(diǎn)任務(wù)，凝聚各方共識(shí)。強(qiáng)化政府和部門責(zé)任分工與協(xié)作，各級(jí)地方政府具有落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略制度的主體責(zé)任，應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)同各部門立足職責(zé)，協(xié)同推進(jìn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略制度；自然資源部門牽頭負(fù)責(zé)主體功能區(qū)戰(zhàn)略制度總體協(xié)調(diào)落實(shí)，發(fā)展和改革委、財(cái)政等相關(guān)部門負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、轉(zhuǎn)移支付等政策制定和實(shí)施管理。

完善配套政策制度體系，形成按主體功能定位統(tǒng)籌要素配置的合力。完善主體功能區(qū)政策體系，緊緊抓住“人、地、產(chǎn)、錢”等關(guān)鍵要素，完善主體功能區(qū)配套政策和績(jī)效考核制度，出臺(tái)與主體功能區(qū)定位相匹配的自然資源政策，增加政策含金量和精準(zhǔn)性，增強(qiáng)正向激勵(lì)作用。強(qiáng)化戰(zhàn)略統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)同，建立主體功能區(qū)戰(zhàn)略與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大發(fā)展戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略等的協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)解決生態(tài)安全、糧食安全、能源安全、邊疆安全與城鎮(zhèn)化發(fā)展等空間沖突重要問題，促進(jìn)區(qū)域差異化協(xié)同發(fā)展。

搭建國土空間治理的綜合政策平臺(tái)，形成政策合力。以縣級(jí)行政區(qū)為空間政策單元，搭建以主體功能區(qū)政策為核心的空間治理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了“空間規(guī)劃”與“公共政策”的緊密結(jié)合，進(jìn)而整合各部門力量共同實(shí)現(xiàn)空間治理目標(biāo)，為國家治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)下的空間規(guī)劃體系改革提供重要平臺(tái)和抓手。加快法制建設(shè)，加強(qiáng)《國土空間開發(fā)保護(hù)法》《國土空間規(guī)劃法》等立法進(jìn)程，強(qiáng)化主體功能區(qū)的法律地位。

完善農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)政策，保障糧食安全、提升農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力和引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興

優(yōu)化水土資源配置，加強(qiáng)耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)。夯實(shí)糧食安全根基，嚴(yán)格耕地總量保護(hù)，將非農(nóng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、造林種樹等各類對(duì)耕地的占用，統(tǒng)一納入占補(bǔ)平衡管理；鼓勵(lì)恢復(fù)增加耕地面積，允許超出規(guī)劃目標(biāo)之外的新增耕地指標(biāo)進(jìn)行跨區(qū)域流轉(zhuǎn)；提升耕地質(zhì)量，引導(dǎo)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、黑土地保護(hù)、酸化耕地治理、鹽堿地改造等重大工程任務(wù)向農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)傾斜；通過以縣域?yàn)閱卧耐恋鼐C合整治優(yōu)化耕地布局，將山上的耕地逐步調(diào)整到山下，推動(dòng)果樹苗木盡量上山上坡；強(qiáng)化水土匹配，加大流域水資源配置向農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)傾斜，在水資源匱乏地區(qū)布局建設(shè)引調(diào)水工程和發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)；避讓行洪通道，建立災(zāi)害保險(xiǎn)制度，減輕嚴(yán)重自然災(zāi)害給農(nóng)民造成的財(cái)產(chǎn)損失。

制定鄉(xiāng)村振興用地正面清單，加大農(nóng)業(yè)功能平臺(tái)建設(shè)和用地傾斜。提升“大食物觀”下重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)“兩區(qū)”（糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)區(qū)）、田園綜合體、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園布局向農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)集聚；制定鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)用地正面清單，加強(qiáng)金融支持與土地要素保障，允許納入清單的項(xiàng)目探索在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外實(shí)施點(diǎn)狀供地。促進(jìn)農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，優(yōu)先保障農(nóng)產(chǎn)品初加工、冷鏈、以及農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；使用村莊建設(shè)用地（203）范圍內(nèi)的耕地，服務(wù)于鄉(xiāng)村振興建設(shè)的，不需落實(shí)耕地“占補(bǔ)平衡”。

強(qiáng)化資金和項(xiàng)目支持，提升縣域基本公共服務(wù)能力。推動(dòng)建立農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，探索將分散在各個(gè)部門、用途相近的涉農(nóng)資金整合使用；縣域補(bǔ)短板和基本公共服務(wù)，采用計(jì)劃用地指標(biāo)單列方式，優(yōu)先保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和公共服務(wù)設(shè)施用地；重大基礎(chǔ)設(shè)施布局和基本公共服務(wù)更多考慮農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)需求，國家專項(xiàng)資金、地方專項(xiàng)債資金應(yīng)在耕地保護(hù)、糧食倉儲(chǔ)及外運(yùn)通道建設(shè)等方面給予傾斜。

完善重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)政策，維護(hù)生態(tài)安全、提升生態(tài)功能和踐行“兩山”轉(zhuǎn)化

細(xì)化生態(tài)保護(hù)紅線管控和動(dòng)態(tài)調(diào)整規(guī)則，守牢生態(tài)安全底線。細(xì)化完善生態(tài)保護(hù)紅線和自然保護(hù)地管理規(guī)則，在不破壞生態(tài)功能的前提下，制定原住居民生產(chǎn)生活、適度參觀旅游等允許的有限人為活動(dòng)管理細(xì)則，降低開發(fā)利用活動(dòng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的擾動(dòng)；結(jié)合自然保護(hù)地優(yōu)化調(diào)整、生態(tài)修復(fù)重大工程實(shí)施等，動(dòng)態(tài)優(yōu)化生態(tài)保護(hù)紅線布局和范圍，實(shí)施一體化生態(tài)修復(fù)，提升生態(tài)系統(tǒng)功能和質(zhì)量。鼓勵(lì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)用地減量，通過整治、復(fù)墾等方式有序恢復(fù)和增加生態(tài)用地，建立生態(tài)用地省域內(nèi)增減掛鉤使用機(jī)制；優(yōu)先布局開展生態(tài)修復(fù)重大工程和項(xiàng)目，增強(qiáng)流域上游水源涵養(yǎng)和中下游洪水調(diào)蓄能力，調(diào)整優(yōu)化林、草、水、濕、田生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，提升生態(tài)系統(tǒng)功能與質(zhì)量，為人民提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品。

建立生態(tài)空間保護(hù)性利用規(guī)則，形成人與自然和諧共生的利用方式。支持將不影響生態(tài)功能的經(jīng)營活動(dòng)及公共設(shè)施建設(shè)需求納入國土空間規(guī)劃，實(shí)施生態(tài)空間差別化用途管制，允許進(jìn)行適度的旅游及相關(guān)必要設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，探索“征轉(zhuǎn)分離”“不征不轉(zhuǎn)”等差別化管理；探索對(duì)重要生態(tài)區(qū)域內(nèi)農(nóng)田、城鎮(zhèn)、礦產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)林等的生態(tài)化利用；增設(shè)生態(tài)設(shè)施用地地類，保障生態(tài)管護(hù)相關(guān)設(shè)施用地需求；以“空間準(zhǔn)入”替代“產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入”負(fù)面清單，制定“兩山”轉(zhuǎn)化產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入正面清單，加大正面清單用地支持。

建立生態(tài)資產(chǎn)和價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，完善“兩山”轉(zhuǎn)化機(jī)制路徑。暢通“兩山”轉(zhuǎn)化路徑，優(yōu)先保障生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化用地，采取拓展融資渠道、貸款貼息、降低利息、降低經(jīng)營負(fù)擔(dān)成本等措施，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；豐富生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑，建立健全碳交易碳排放等生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，搭建自然資源資產(chǎn)運(yùn)營管理平臺(tái)；建立與主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施、自然資源資產(chǎn)有償使用相銜接的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要突出對(duì)生態(tài)空間的數(shù)量、功能的考慮。

健全城市化地區(qū)政策，集聚人口產(chǎn)業(yè)、集約綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型和提升城市品質(zhì)與韌性

積極引導(dǎo)人口流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)布局，提高人口經(jīng)濟(jì)聚集能力。有效集聚人口和經(jīng)濟(jì)，健全與人口流動(dòng)相適應(yīng)的資源要素配置機(jī)制，城市化地區(qū)新增建設(shè)用地增加規(guī)模與區(qū)域人口、吸納轉(zhuǎn)移人口數(shù)量、耕地面積相掛鉤，指標(biāo)向基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)用地等適當(dāng)傾斜，向中心城市的周邊城市傾斜；強(qiáng)化對(duì)超大城市、特大城市空間管控，實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)用地減量化策略。

有效激勵(lì)立體復(fù)合利用土地，促進(jìn)空間資源節(jié)約集約。促進(jìn)集約綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型，完善增存掛鉤機(jī)制，通過新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)分配促進(jìn)存量建設(shè)用地消化，提升土地供應(yīng)中存量用地的占比；完善土地復(fù)合利用政策，確定不同條件和目標(biāo)下土地用途兼容要求，鼓勵(lì)各類功能用地復(fù)合設(shè)置；推動(dòng)土地立體開發(fā)，在安全環(huán)保、公益優(yōu)先、地上與地下相協(xié)調(diào)的前提下，適度開發(fā)地下空間。

合理布局公共服務(wù)設(shè)施和災(zāi)害防治體系，提升城市品質(zhì)和韌性。引導(dǎo)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施分散均衡布局，提供全齡友好的基本生活服務(wù)，提高教育、衛(wèi)生、文化、體育、養(yǎng)老等社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施15分鐘步行可達(dá)覆蓋率；加強(qiáng)城市的歷史文化保護(hù)，給予容積率獎(jiǎng)勵(lì)；統(tǒng)籌布局交通道路、指揮中心、重要決策部門及其正常運(yùn)轉(zhuǎn)必需的電力、通信等設(shè)施選址，城鎮(zhèn)建設(shè)提高防洪排澇標(biāo)準(zhǔn)。

強(qiáng)化不同主體功能和不同政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和共同富裕

建立主體功能區(qū)綜合統(tǒng)籌區(qū)，促進(jìn)不同主體功能區(qū)之間協(xié)同發(fā)展。依托城市群、都市圈等推動(dòng)主體功能綜合布局，統(tǒng)籌區(qū)域人口、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、水土資源要素統(tǒng)籌配置，提升農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間的就近供給能力，形成功能較完備、供應(yīng)鏈較短、分布式、在地化的主體功能綜合統(tǒng)籌區(qū)。在此基礎(chǔ)上，完善統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)跨縣域耕地占補(bǔ)平衡、建設(shè)用地增減掛鉤及指標(biāo)交易等政策工具，引導(dǎo)耕地、林草水濕等生態(tài)用地、城鎮(zhèn)建設(shè)用地，分別向農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、城市化地區(qū)集中布局。鼓勵(lì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)在城市化地區(qū)合作共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，發(fā)展“飛地”經(jīng)濟(jì)，通過稅收分成的方式共享發(fā)展成果。

探索復(fù)合功能政策設(shè)計(jì)，促進(jìn)主體功能區(qū)內(nèi)主體功能與其他功能融合發(fā)展。促進(jìn)農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)空間的功能融合，實(shí)施耕地生態(tài)化管護(hù)，減少農(nóng)藥化肥施用，在不破壞土地耕作層的前提下，發(fā)揮農(nóng)用地的生態(tài)、景觀、體驗(yàn)等多重功能；探索利用生態(tài)空間發(fā)展文旅、醫(yī)養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)的保護(hù)性利用方式，明確不破壞生態(tài)功能的適度參觀旅游、配套服務(wù)設(shè)施、必要公共設(shè)施建設(shè)等人為活動(dòng)類型、規(guī)模、布局要求；探索利用城鎮(zhèn)建設(shè)用地發(fā)展都市農(nóng)業(yè)和設(shè)施農(nóng)業(yè)，鼓勵(lì)利用城市零散、碎片的開放空間建設(shè)小型綠地、小公園、街心花園、社區(qū)小型運(yùn)動(dòng)場(chǎng)所等“口袋公園”，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)公園綠地不納入新增建設(shè)用地管理。強(qiáng)化自然資源政策全要素協(xié)同，整合國土空間規(guī)劃、用途管制、耕地保護(hù)、節(jié)約集約用地、生態(tài)修復(fù)和土地綜合整治、自然資源產(chǎn)權(quán)等關(guān)鍵政策工具，促進(jìn)自然資源要素按不同主體功能定位差異化配置。

健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域發(fā)展利益平衡調(diào)節(jié)。協(xié)調(diào)完善財(cái)政等配套政策，完善重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，加大對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線覆蓋比例較高、面積較大、保護(hù)較好地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度；涉農(nóng)資金更多向農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)傾斜，推動(dòng)建立農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付制度；加大中央預(yù)算內(nèi)投資對(duì)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)傾斜力度。

完善政策實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估考核機(jī)制，建立全生命周期的主體功能區(qū)治理

建立監(jiān)測(cè)評(píng)估調(diào)整機(jī)制，實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略和政策動(dòng)態(tài)管理。建立主體功能區(qū)戰(zhàn)略制度的監(jiān)測(cè)評(píng)估體系，結(jié)合國土空間規(guī)劃監(jiān)測(cè)評(píng)估，建立健全資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警長效機(jī)制，加強(qiáng)主體功能區(qū)實(shí)施成效監(jiān)測(cè)評(píng)估。建立主體功能區(qū)動(dòng)態(tài)調(diào)整和實(shí)施管理機(jī)制，根據(jù)主體功能區(qū)監(jiān)測(cè)評(píng)估結(jié)果，銜接區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村全面振興等戰(zhàn)略要求，深化細(xì)化戰(zhàn)略性綜合功能區(qū)域空間布局，為推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展提供空間支撐保障，結(jié)合“五級(jí)三類”國土空間規(guī)劃編制實(shí)施，建立主體功能區(qū)名錄動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

強(qiáng)化三條控制線精準(zhǔn)約束作用，推動(dòng)主體功能區(qū)戰(zhàn)略逐級(jí)落地。制定三條控制線動(dòng)態(tài)管理規(guī)則，允許按照數(shù)量有增加、質(zhì)量有提升、生態(tài)有改善、布局更優(yōu)化的要求，對(duì)永久基本農(nóng)田布局進(jìn)行局部調(diào)整；結(jié)合自然保護(hù)地整合優(yōu)化和生態(tài)功能評(píng)估結(jié)果，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線布局進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化；按照總體穩(wěn)定、幅度有限、程序規(guī)范的原則，在不涉及永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線，不突破城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴(kuò)展倍數(shù)的前提下，可對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界形態(tài)進(jìn)行局部?jī)?yōu)化。

完善差異化績(jī)效考核機(jī)制，促進(jìn)政府主體責(zé)任落實(shí)。完善差異化績(jī)效考核制度，在嚴(yán)格“三區(qū)三線”底線管控的基礎(chǔ)上，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)重點(diǎn)考核耕地規(guī)模和質(zhì)量、農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、農(nóng)民收入和民生改善等方面指標(biāo)，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)重點(diǎn)考核生態(tài)保護(hù)紅線、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)等方面指標(biāo)，城市化地區(qū)重點(diǎn)考核地區(qū)生產(chǎn)總值和財(cái)政收入、要素集聚程度和產(chǎn)出效率、創(chuàng)新和高質(zhì)量發(fā)展能力等方面指標(biāo)。建立健全基于主體功能區(qū)的差異化績(jī)效考核制度，加強(qiáng)考核結(jié)果在評(píng)優(yōu)評(píng)先、資金分配、干部任用、離任審計(jì)等方面的應(yīng)用。

（作者：祁帆、趙成雙蘋、邵思宇，中國國土勘測(cè)規(guī)劃院；邱思齊，上海市地質(zhì)調(diào)查研究院；陳江龍，中國科學(xué)院南京地理與湖泊研究所；劉邦瑞，安徽省國土空間規(guī)劃研究院；編審：劉一霖；《中國科學(xué)院院刊》供稿）