十八屆五中全會“美麗中國”首度寫入“五年規劃”，這是自今年5月中共中央、國務院印發《關于加快推進生態文明建設的意見》就生態文明建設做出全面專題部署后的又一戰略行動，也意味著大力發展生態經濟發展作為一項重大國策被上升為國家戰略層面。

生態文明建設之于中國的意義不言而喻。當前，我國已經成為全球規模最大、工業化發展速度最快的新興經濟體，現代化建設取得了巨大成就。然而，在實現快速發展過程中，也付出了非常沉重的環境和生態代價，特別是生態環境污染治理的形勢越來越嚴峻，治理難度越來越大。

世界自然基金會（WWF）的數據表明，人類最近100年的消耗，超過以前全部人類歷史消耗的資源的總和。僅在過去的35年里，人類就喪失了近1/3的地球生態資源。但由于人口增長和個人消費的不斷增加，我們的需求還在持續擴大，全球生態足跡已經超出地球承載力的30%。發達國家10億人口的消費就消耗了全球32%的能源，其中，僅美國、歐盟和中國三個經濟體就占到世界全部生態足跡近一半，而其生物承載力只有全球的30%，屬于“生態赤字”國家。

對于中國而言，我們的生態赤字也被嚴重透支，雖然只相當于美國等發達國家的1/6-1/7，但仍然反映出中國面臨的重要挑戰。在過去的40多年里，中國因為人文發展指數快速增加，盡管生物承載力也在不斷增加，但中國消耗的資源還是已經超過了其自身生態系統所能提供的資源，平均每10年增加0.2公頃。中國從20世紀70年代中期就出現生態赤字，即每年需要的生物承載力大于其自身生態系統的供給能力，大部分生態赤字來源于化石燃料燃燒產生的碳排放。不斷發展的能源需求，迫使中國只能通過以自然資源的形式進口生物承載力來彌補部分生態赤字。

自“十一五”以來，在不少地方政府受“GDP至上”發展理念影響，化學制品制造業、非金屬礦物制品業、黑色金屬冶煉、石油加工煉焦及核燃料加工業、電力熱力的生產和供應業等高耗能工業發展迅速，部分行業也出現嚴重的產能過剩。產業結構重型化特征明顯，單位產出的污染物排放強度高，污染物排放量大。2011 年，我國工業部門耗能量占能源消費總量的比重約為70%，排放的二氧化碳為61.9億噸，二氧化硫、氮氧化物和粉塵排放總量為0.59 億噸。在工業結構中，處于主導地位的建材、冶金、石油煉化、火力發電、化工等占工業總比重達79%，生產過程中排放的工業污染占全國總污染的60%以上。可以說，中國可持續發展受到威脅，面臨著非常嚴重的生態危機。

一直以來，我國在為避免走西方國家“先污染后治理”的老路而努力。改革開放30多年來，環境立法的速度遠快于市場經濟立法。然而，環境立法仍然難以遏制繼續惡化的環境質量。生態文明和生態建設在中國經濟發展中的戰略地位的確立將意味著國家生態治理體系的重構。因此，未來必須以可持續發展為核心，將環境保護和環境治理納入法制軌道，從立法、執法、司法、守法等環節全面推進我國生態法治體系建設。

首先，要加快環境立法進度，健全生態環境法律體系。目前我國施行的《環境保護法》是1989年修訂版，已經難以適應生態形勢的發展和要求。人大常委會應加快修改《環境保護法》，確立其“環境領域基本憲法”地位步伐。此外，要加快完善生態環境、土地、礦產、森林、草原等方面保護和管理的法律制度。

其次，必須明確政府環境責任核心地位，完善政府環境問責機制。借鑒美國《國家政策法》的經驗，明確確立“統一管理，分工負責”的原則，按照“權責對等，有權必有責”的思路，可以考慮設立跨行政區域的生態環境保護監督機構，按照生態環境保護與發展綜合決策的要求，通過立法建立全國統一的生態環境保護管理體制。特別是要強化政府生態環境質量問責機制，將環境保護的職權直接委任給各級政府及其主要負責人，強化各級政府作為環境保護第一責任人的責任和義務。建立生態環境質量綜合考核制度，完善對地方政府及政府官員的考核體系。

第三，要建立高效環境管理體制，實施嚴格生態源頭保護制度。環境與資源保護，重在預防污染和資源破壞為目的的監督管制制度。實行最嚴格的環境治理制度：一是明確規定環境標準制度和排污許可制度，實行嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度，對污染物排放實施統一監督管理。二是完善環境監察制度，健全國家監察、地方監管、單位負責的環境監管體制，保障獨立進行環境監管和行政執法。三是要建立生態保護紅線制度。在重要生態功能區、陸地和海洋生態環境敏感區、脆弱區等區域劃定生態紅線，保障生態環境。

第四，要實施環境信息公開制度，完善社會參與環境決策機制。沒有信息公開就沒有真正的法治，環保領域也是一樣。環境信息公開問題不僅關系到環境資源的合理利用和保護，也關系到公民的基本環境權益和環境法律制度的實施，更是成為環境民主決策正當性的重要判斷標準。未來國家應加快環境信息公開立法，實施環境信息公開目錄制度，如公開環境污染中的污染物名稱、數量、濃度、處理程序、排放方式等標準化后應該向公眾披露。

第五，完善環境污染賠償體系，建立污染評估司法鑒定制度。要加快制定專門的《環境污染損害賠償法》或《環境污染責任法》，研究環境污染損害在賠償范圍、賠償責任、訴訟主體、鑒定評估技術、環境修復、公益訴訟性質、賠償數額巨大、公眾參與等方面的特殊要求，專項立法對相關問題進行規制。促進環境污染損害鑒定評估機構的健康發展。鑒于環境污染損害鑒定評估的技術專業復雜性，加強第三方評估。同時，施行“嚴進嚴考”的資質準入與考核制度，避免出現其他類司法鑒定機構泛濫無序的問題。

最后，必須將市場機制引入環境立法，完善生態環保經濟法體系。從發達國家經驗看，美國環境立法，其特點之一就是利用市場機制激勵企業樹立環保意識，如美國在環境立法中還注重運用環境稅收、環境保護基金政策；歐盟國家通常采用的經濟手段包括環境保護稅收、收費、低息貸款、保險手段、環境標志、環保撥款、補助金 、押金、加速折舊、排污許可及排污交易等。(作者：張茉楠 中國國際經濟交流中心副研究員)

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