計生政策放寬給“黑戶”松綁 還需進一步制度保障
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據第六次全國人口普查顯示，全國“黑戶”有1300萬，占總人口的1%。張清黃就是那1%。
張清黃是一個12歲的大男孩。他所生活的村莊有一個美麗的名字，叫鳳凰村。望子成龍、望女成鳳，是很多父母對子女的期望。但張清黃的未來卻可能與“飛黃騰達”沾不到邊。
因為他沒有戶口。如果繼續這么“黑”下去，考大學無望，找好工作無望，甚至連這個村子，他可能都走不出去。
11月下旬，公安部部長郭聲琨主持召開公安部黨委會議暨部全面深化改革領導小組第十七次(擴大)會議。議題之一，就是解決全國無戶籍人口的戶口登記問題。
獲知這個消息時，遠在四川農村的張清黃和他62歲的老父親，還不知道這意味著什么。但在南開大學人口與發展研究所教授原新看來，這是個大進步。戶口的歸戶口，計生的歸計生，“依法治國不僅是口號，還要落實到具體的工作當中去。”
沒有戶口的人生
2011年4月29日，國務院第六次人口普查領導小組副組長、時任國家統計局局長馬建堂做客人民網時曾給出一組數字。他說，全國登記到沒有戶口的人有1300多萬，大部分是超生未上戶口的。
據《第一財經日報》報道，國家發改委宏觀經濟研究院副研究員萬海遠等人在2014年調研后，認為這個“大部分”的比例占到60%以上。此外，“黑戶”還包括沒有主動上戶口、棄嬰、未婚生育、相關證件丟失、戶籍辦理程序繁瑣、基層部門不作為等多種類型。
家住云南省紅河哈尼族彝族自治州農村的普美珍(化名)夫婦，就是因“超生”而一直沒給孩子上戶口。這對哈尼族夫婦有5個孩子，后來的3個屬于超生。一個9歲，一個7歲，一個5歲，都還沒上學。
夫婦倆在外地打工，好的時候，每月能有四五千元收入，但養活5個孩子，還是吃力。“只要能把他們供出來，我們多苦多累都沒關系。可我們夫妻掙的錢，只夠生活費，上戶口要先交好幾萬元，去哪里找錢？都急死我了！”普美珍說。
剛生孩子那幾年，普美珍還到處躲。但這兩年，眼見孩子要上學，普美珍開始頻頻找村委會、找鄉政府計生部門、找鄉長辦，得到的消息還是“要先交罰款再落戶”。
遠在四川省的張清黃不是“超生戶”，但也沒有戶口。因為他不知道自己的媽媽是誰，連出生證明都沒有。手續不齊，派出所也就沒法給他上戶口。
張清黃一家是楊世忠單位的精準扶貧對象。后者是四川省自貢市貢井區工商局副局長，他告訴中國青年報記者，多年前，張清黃的母親從外地來，生下他半年多，就又到其他地方生活去了。父親已經年邁，長期有病，又愛喝酒，動不動就打他。
父子倆居住的3間破磚瓦房，四面透風。有一次，都中午12點了，房門還緊閉著。楊世忠一行去扶貧時，敲了很久才打開門。父親在床上喝醉了。兒子一出門，就被打了一巴掌，被呵斥道：“怎么不喊人，不聽話！”
楊世忠瞥了一眼，被打的孩子站在一邊，雙手攥著衣服角，緊咬嘴唇不說話，但眼神里充滿恐懼和怨恨。
村上和張清黃一樣是“黑戶”的還有兩個孩子。一個是女孩，出生40多天時被養父從外地撿了回來。居住的4間土屋，3間漏雨。都14歲了，還跟養父擠在一張床上。墻壁用木棍勉強支著，算是撐起了一個家。另一個是10歲的男孩，條件稍好些。母親18歲時生下他就跑了，親生父親也不知是誰，一直和外公住在一起。
楊世忠說，他們也都是因為沒有出生證明，沒有親生母親的DNA，沒辦法上戶口。
“太窮了！” 楊世忠覺得簡直難以想象，但他更擔心孩子們未來精神上繼續“窮”下去。
“說實話，現在沒有戶口，對他們影響還不大。上小學初中，村委會開證明學校也不拒絕。但以后上高中、上大學，沒有戶口、沒有身份證，無法報名是一個很大的問題。未來打工、結婚、外出，幾乎是寸步難行！”楊世忠說，孩子的家人以前也找過村委會、鄉政府協調，但手續不齊，還是沒辦法。
“窮不可怕，可怕的是自己戰勝不了自己。”楊世忠回憶，他和幾個孩子交流都比較困難，受長輩木訥懶散的影響，他們沒有人生目標。和小女孩提起要不要去找親生父母落戶口時，也是一副無所謂的樣子。
“‘黑戶’缺的可不僅僅是一個戶口、一張身份證這么簡單，這意味著，醫療、教育等一系列福利都與他無關了。”北京大學人口研究所教授喬曉春說，坐火車、坐飛機、找工作、找房子……甚至出門買個藥，沒有身份證，很多事都做不了，生活里滿是困難。
“影響最大的就是孩子，剛生下來沒有戶口，接受免疫針都受影響，連帶會產生很多問題。” 喬曉春說。
這也是楊世忠所擔心的，物質上貧窮只是暫時的，怕只怕連心智也跟著“貧窮”了。
計生政策放寬給“黑戶”松綁
造成大量“黑戶”，與過去計劃生育和戶籍捆綁有必然聯系。原新說，過去，很多地方給落戶設置了前置條件。比如，“超生”人員必須交了社會撫養費才給落戶口。但事實上，這種做法并沒有法律依據。根據《中華人民共和國戶口登記條例》，對出生的中國公民予以戶口登記，沒有任何附加條件。
但喬曉春在接受中國青年報記者采訪時表示，計劃生育特別嚴時，官方文件確實規定過，要和方方面面的管理掛鉤。各部門都要配合做好計劃生育工作，很多福利待遇也要經計劃生育部門批準后，才可進一步落實。
喬曉春說，那時候，計劃生育和上戶口綁在一起，也是為了增加一項控制手段，如果“解綁”，對計劃生育政策會帶來很大沖擊。
不過，據喬曉春介紹，上世紀90年代時，已經發現計劃生育與戶籍掛鉤會影響人的發展。“已經生出來的孩子，雖然違反計劃生育政策，但還是應該保障他們的權利。”喬曉春說，所以，當時國家也曾發文要求脫鉤，要求只要出生就得無條件給上戶口。
“但這個要求在很多地方沒有落實。”喬曉春說，因為計劃生育工作在好些地方有“一票否決權”，如果計劃生育沒做好，領導干部的政績就要被否決掉。所以，盡管上面三令五申，還是有很多地方執行不下去。
不過現在，喬曉春認為，這個阻力不存在了。一方面，計劃生育工作做得好壞，與政績的聯系不再那么緊密。另一方面，當下的人口政策也寬松多了。
“‘黑戶’問題很早就存在，之所以現在可以公開解決，很重要的原因是政策放寬，計劃生育的壓力不大了。”喬曉春說，如果計劃生育還像過去那么嚴格，或者政策不放開，這件事可能也還開展不了。
“戶口是戶口，計劃生育是計劃生育，不是說落戶了就是不違反計劃生育政策了，也不能因為違反計劃生育政策就不給人落戶。”原新認為，公安部的舉措，是厘清各領域法律的邊界，徹底將這兩個問題剝離開，是實現真正的依法治國。
“黑戶”變白還需進一步制度保障
在受訪專家看來，公安部此次研究解決“黑戶”問題，無論是對個人、對社會還是對國家，都是一大利好。
“戶口涉及人的一生，從一出生，就開始對他產生影響。所謂‘以人為本’，不僅要給發展創造更好的條件、更多的機會，對那些原本應該享有這些權利的人，也應該恢復他的權利。”喬曉春說，這也是公共服務的一個體現。
對于社會而言，喬曉春認為，“黑戶”群體過大，也會成為不安定因素。比如，出現治安案件，公安部門卻找不到人，維護社會穩定也就難上加難。原新認為，解決“黑戶”問題，就給今后進一步推進“實名制”奠定了基礎，能更好地對社會進行有效管理。
而從國家層面來說，消除“黑戶”也有利于各項政策、福利制度的設計。“原來在暗處，現在在明處，就可以把人口情況摸準。”喬曉春說，如果人口統計誤差過大，會導致很多真實情況搞不清楚，各項政策、福利制度的設計也就難保科學性。
受訪專家還表示，預計下一步政策的落實不會出現太多障礙，但還需要進一步制度作保障。
比如，原新強調，造成“黑戶”的原因有很多，因此，應針對不同類型的“黑戶”，制定相應規定和辦法。此外，對于此前違反計劃生育政策的孩子，社會撫養費還收不收、怎么收，如何不傷及過去已按規定繳納了社會撫養費的人的情感，也都需要考慮周全。
喬曉春認為，還需要加強宣傳，“要讓這些‘黑戶’、這些‘藏’著的人知道，這是好事。他們也就自然會主動去上戶口，變成真正有身份的人。”
此次公安部會議也明確，要區別情況、分類解決，分類實施相關政策；堅持部門協同、綜合配套，將無戶口人員登記戶口與相關領域政策統籌考慮、協同推進。會議還要求，抓緊修改完善意見后按程序報審。
楊世忠一直關注著鳳凰村的3個“黑戶”孩子。該村村支書告訴中國青年報記者，最近，當地公安機關已經來了解過情況，給其中2個孩子抽了血，準備做DNA，相信不久就能給上戶口了。
普美珍連日來的盼望則已經成了真。上周，她剛剛趕回家鄉給超生的孩子落了戶，這一次，沒有任何附加條件。
就在兩周前，普美珍還在為孩子落不了戶的事發愁。新申請的微博賬號上，轉發的第一條消息就是《中國黑戶人口超1300萬，公安部高層商議對策》。