首提棲息地保護(hù) 新版野生動(dòng)物保護(hù)法全面升級(jí)
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中國(guó)網(wǎng)/中國(guó)發(fā)展門戶網(wǎng)訊 6月27日開幕的十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議審議通過了野生動(dòng)物保護(hù)法修訂草案。這是野生動(dòng)物保護(hù)法自1988年全國(guó)人大常委會(huì)通過、1989年實(shí)施至今26年來(lái)首次修訂。新版野生動(dòng)物保護(hù)法都有哪些變化，實(shí)施后將對(duì)老百姓的生活和我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)事業(yè)產(chǎn)生什么影響？《中國(guó)訪談》特別邀請(qǐng)推動(dòng)、參與這一修法工作的國(guó)家林業(yè)局野生動(dòng)植物保護(hù)與自然保護(hù)區(qū)管理司總工程師嚴(yán)旬和國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文來(lái)與廣大網(wǎng)友進(jìn)行交流。
中國(guó)網(wǎng): 7月2日，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳舉行了新聞發(fā)布會(huì)，通報(bào)了野生動(dòng)物保護(hù)法三審稿正式通過的消息。我知道兩位也參與了這部法律的修訂工作，想必聽到這樣的消息心情也是非常激動(dòng)的，請(qǐng)問兩位得知這個(gè)消息的時(shí)候心情如何！
嚴(yán)旬: 7月2日下午我就在現(xiàn)場(chǎng)，我也參加了全國(guó)人大新聞局舉行的發(fā)布會(huì)，當(dāng)新聞局的領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)，這部法律以152票同意、1票反對(duì)、4票棄權(quán)的結(jié)果（獲得通過），我感到很興奮。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，高票通過，這部法律是得到了各位常委的認(rèn)可，說(shuō)明我們這部法律修訂案的出臺(tái)還是很及時(shí)的，將會(huì)對(duì)野生動(dòng)物資源的保護(hù)起到很大的作用。
常紀(jì)文: 我的專業(yè)是動(dòng)物保護(hù)法，我推動(dòng)這個(gè)立法大概有一年的時(shí)間，組織過幾次研討會(huì)，召開過幾次專家座談會(huì)，并且協(xié)助有關(guān)單位到國(guó)外進(jìn)行交流和考察。其中有一些具有歷史意義的條款，包括不得虐待野生動(dòng)物，對(duì)待野生動(dòng)物遵守社會(huì)公德，我對(duì)此感到很欣慰，這體現(xiàn)了我們生態(tài)文明的要求，同時(shí)也體現(xiàn)了中華文明的與時(shí)俱進(jìn)。
中國(guó)網(wǎng): 嚴(yán)總所在的國(guó)家林業(yè)局野生動(dòng)植物保護(hù)司是我國(guó)野生動(dòng)植物保護(hù)的管理部門，也可以說(shuō)是一個(gè)執(zhí)法者的角色。對(duì)于舊的保護(hù)法的不完善之處，嚴(yán)總應(yīng)該是深有感觸的，包括在工作當(dāng)中也會(huì)遇到一些困難和尷尬，請(qǐng)嚴(yán)總談一談，您在過程當(dāng)中遇到哪些因?yàn)榉刹煌晟贫a(chǎn)生的問題呢？
嚴(yán)旬: 現(xiàn)行的這部法律是1988年通過，1989年正式實(shí)施的，這部法律在起草的過程中間，我們國(guó)家當(dāng)時(shí)正處于改革開放的初期，還沒有實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)這部法律的出臺(tái)對(duì)當(dāng)時(shí)情況下我國(guó)野生動(dòng)植物保護(hù)起到了決定性的作用。
隨著我們國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人口的發(fā)展與壯大，有一些問題逐漸顯現(xiàn)出來(lái)了。比如現(xiàn)行的法律中間沒有涉及的野生動(dòng)物棲息地的問題，還有一些隨意放生的問題，還有亂食野生動(dòng)物的問題，逐漸凸現(xiàn)了，而且由于法律上沒有明文規(guī)定，所以在我們實(shí)際的執(zhí)法過程中間遇到了很大的問題和障礙。一部新的法律出臺(tái)，在這些問題上都有了明確的條款，下一步我們對(duì)執(zhí)行新的法律充滿信心。
中國(guó)網(wǎng): 剛才您說(shuō)這部法律是1988年通過，1989年實(shí)施，經(jīng)過了比較長(zhǎng)的時(shí)間，并且這次通過的修訂案是三審稿，這個(gè)法律的修訂經(jīng)過了這么多年，而且經(jīng)歷了一審、二審、三審，比較長(zhǎng)的過程，請(qǐng)問兩位老師，這部法律修訂的過程當(dāng)中有什么困難？
常紀(jì)文: 這個(gè)法律修訂過程之中，困難是很多的，修改拉鋸戰(zhàn)比較厲害。各個(gè)部門、各個(gè)方面有不同的想法，有的有不同的利益。這部法律的修訂是我參與立法研究，包括一些立法咨詢工作以來(lái)見到的非常激烈的一次。其中有以下幾個(gè)爭(zhēng)論點(diǎn)。
第一，動(dòng)物福利該不該進(jìn)入這部法律？這是第一個(gè)大的爭(zhēng)論。第一稿的時(shí)候，動(dòng)物福利進(jìn)入了這個(gè)條文里面，后來(lái)有一些分歧，有的動(dòng)物保護(hù)人士說(shuō)動(dòng)物福利應(yīng)該有法，有的動(dòng)物保護(hù)人士說(shuō)不同意，說(shuō)動(dòng)物福利法會(huì)刺激野生動(dòng)物馴養(yǎng)繁殖，增加人工繁育這種現(xiàn)象。后來(lái)爭(zhēng)論來(lái)爭(zhēng)論去，就把它拿掉了，這是第一個(gè)爭(zhēng)論點(diǎn)。
第二，野生動(dòng)物要不要利用的問題。這個(gè)爭(zhēng)論是最厲害的，因?yàn)榱⒎康睦锩妫郧坝?“積極馴養(yǎng)繁殖”，包括里面有“合理利用”這些具體的詞語(yǔ)，所以動(dòng)物保護(hù)人士看了就不高興，認(rèn)為這些東西太多了，包括立法目的應(yīng)該修改。后來(lái)在我的建議之下，就把立法目的里面的“積極馴養(yǎng)繁殖”改為“規(guī)范利用”。規(guī)范是個(gè)中性詞，主要還是限制，有一些地方是禁止。但是后來(lái)還不干，最后就把立法目的這一項(xiàng)拿掉了，只好把后面的“合理利用”改成“規(guī)范利用”，這一條，從形式上看“利用”的措詞少多了，但是從內(nèi)容上看，目前野生動(dòng)物人工繁育還沒有廢止，還有一個(gè)分類管理的問題，對(duì)于人工繁育技術(shù)穩(wěn)定成熟的，可以不做野外物種來(lái)對(duì)待，可以有特殊的對(duì)待。這也是有關(guān)部門想出來(lái)的法子。
常紀(jì)文:
第三，野生動(dòng)物資源到底屬于誰(shuí)所有？這也是爭(zhēng)論很厲害的，有的說(shuō)屬于國(guó)家所有，有的說(shuō)不屬于國(guó)家所有，屬于全社會(huì)所有。因?yàn)檫@一條是以前就有的，野生動(dòng)物資源是屬于國(guó)家所有。后來(lái)解釋的時(shí)候，包括立法，比如全國(guó)人大，包括有關(guān)部門解釋的時(shí)候也講到，一般講的是一種資源，不是講的野生動(dòng)物，包括遺傳資源這些屬于國(guó)家所有，所以爭(zhēng)議是比較大的。但是總體來(lái)看，經(jīng)過一審、二審，最后三審，總體上來(lái)看，還是往前在走，而且進(jìn)步是很大的。
中國(guó)網(wǎng): 嚴(yán)總也參與了法律的修訂，您怎么看？
嚴(yán)旬: 應(yīng)該說(shuō)有一些觀點(diǎn)，像常老師說(shuō)的，有的時(shí)候是針鋒相對(duì)的，有人把這部法的修改說(shuō)這是一部“利用法”，不是一部“保護(hù)法”。新的文本出來(lái)之后，我做了一個(gè)仔細(xì)的閱讀，我發(fā)現(xiàn)在新通過的這部法里面，“利用”這個(gè)詞一共出現(xiàn)了19次，保護(hù)這個(gè)詞一共出現(xiàn)了137次，而且原來(lái)我們是國(guó)務(wù)院主管部門，前面也要加上一個(gè)野生動(dòng)物保護(hù)主管部門。這19次的“利用”，第一是《總則》里面，像剛才常老師說(shuō)的是規(guī)范利用，有兩個(gè)“利用”是在規(guī)劃上面用的，還有9個(gè)“利用”是在法則禁止或者違反里面提到利用，真正談利用的只有7個(gè)。應(yīng)該說(shuō)這部法律，總體上從它的立法目的來(lái)說(shuō)，都是以保護(hù)野外的野生動(dòng)物為主的。所以應(yīng)當(dāng)說(shuō)是一部“保護(hù)法”，而不是一部“利用法”。
常紀(jì)文: 我再補(bǔ)充一下，看一部法律是不是前進(jìn)了，不要單純看這個(gè)字出現(xiàn)了多少次。實(shí)際上立法是講究技術(shù)的，有很多可以是隱含式的規(guī)定，一個(gè)“利用”，下面有好多利用的內(nèi)容，更主要的是看它的立法內(nèi)容，包括立法的思想，立法的內(nèi)容是不是發(fā)生了前進(jìn)。這部法律里面有很多進(jìn)步的地方，包括不得違反社會(huì)公德、不得虐待野生動(dòng)物，包括棲息地的保護(hù)，從內(nèi)容實(shí)質(zhì)上看是大大加強(qiáng)了對(duì)野生動(dòng)物的保護(hù)。就是我們有時(shí)候看立法的進(jìn)步不要看字眼，有一些動(dòng)物保護(hù)人士特別在意有多少詞，多了有一些“規(guī)范利用”，實(shí)際上也是規(guī)范保護(hù)，這個(gè)詞多了，有一些動(dòng)作保護(hù)人士不干了，說(shuō)它是“利用法”，但是我不贊同。
中國(guó)網(wǎng): 嚴(yán)總更多是從執(zhí)法層面，考慮更多的是落實(shí)方面的問題，常老師更多考慮這部法律當(dāng)中蘊(yùn)含的精神和實(shí)際的內(nèi)核。剛才我們討論了這部法律的修訂背景，我們看看這部新法律有什么內(nèi)容和看點(diǎn)。這次修訂也做了很多的改變，兩位老師剛剛也提到了。包括嚴(yán)老師也提到，在《總則》當(dāng)中就有一些具體的變化。剛才常老師也說(shuō)到，可能在第二次修訂稿當(dāng)中，關(guān)于動(dòng)物資源利用的表述引起了非常大的爭(zhēng)議，第三稿關(guān)于動(dòng)物資源利用做了哪些具體的修改，其中又有什么意義呢？請(qǐng)常老師給我們具體介紹一下？
常紀(jì)文: 關(guān)于野生動(dòng)物利用的規(guī)定，剛才嚴(yán)總講了，這里面出現(xiàn)的次數(shù)少多了，關(guān)于利用，第三稿最后還是有很大的變化。
第一，立法目的里面把利用給刪除了，就是說(shuō)拯救中國(guó)瀕危野生動(dòng)物，維護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，就把“利用”給拿掉了。
中國(guó)網(wǎng):
在《總則》里面？
常紀(jì)文: 立法里面第一條，因?yàn)楹芏嗳硕挤磳?duì)這一條。
第二，把原則里面“合理利用”改成了“規(guī)范利用”。
第三，把“人工馴養(yǎng)繁殖”改成“人工繁育”，人工繁育基于科學(xué)目的，當(dāng)然也包括其它一些目的，就把馴養(yǎng)繁殖改了。
第四，把“三有”動(dòng)物改變了，原來(lái)“三有”動(dòng)物有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)，其中有一個(gè)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，現(xiàn)在就變成新的“三有”價(jià)值，因?yàn)槲覀冋麄€(gè)生態(tài)文明建設(shè)立法理念都變了，原來(lái)叫科學(xué)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值。
嚴(yán)旬:
科學(xué)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)價(jià)值，現(xiàn)在改成科學(xué)、生態(tài)、社會(huì)。
常紀(jì)文:
把經(jīng)濟(jì)刪除了，改成社會(huì)價(jià)值，就意味著“利用”在我們國(guó)家會(huì)越來(lái)越規(guī)范，越來(lái)越嚴(yán)格，包括有一些名錄，五年變化一次，重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄也說(shuō)明我們以后對(duì)“利用”越來(lái)越嚴(yán)格，這體現(xiàn)了國(guó)家和社會(huì)的進(jìn)步。
第五，對(duì)于違法利用的處罰是很重的，處罰現(xiàn)在按照貨值，有的野生動(dòng)物貨值的1--5倍、2--10倍進(jìn)行罰款，這比較厲害，體現(xiàn)對(duì)違法行為打擊的嚴(yán)厲性。第六，對(duì)國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物，你到網(wǎng)上交易，到網(wǎng)上做廣告，包括以食用為目的購(gòu)買，都規(guī)定了相應(yīng)的罰則，這體現(xiàn)了我們野生動(dòng)物保護(hù)法的嚴(yán)厲性。
中國(guó)網(wǎng):
法律的措詞還是非常嚴(yán)謹(jǐn)?shù)模粋€(gè)詞語(yǔ)的變化都會(huì)體現(xiàn)不一樣的精神變化。
嚴(yán)旬:
談到利用，應(yīng)該說(shuō)利用的概念很寬泛，不是說(shuō)我們利用野生動(dòng)物就是要把它抓來(lái)吃，或者抓來(lái)用。實(shí)際上利用這個(gè)概念在本法中間涉及到很多的方面。舉個(gè)例子，我們的條款是禁止獵捕野外的野生動(dòng)物，還有一個(gè)除外條款，因?yàn)榭茖W(xué)研究。科學(xué)研究也是一種對(duì)野生動(dòng)物的利用方式，公共展示也是一種利用的方式。如果大家都不要小朋友去動(dòng)物園看野生動(dòng)物了，我想這個(gè)社會(huì)也是不完整的，也不能體現(xiàn)出來(lái)野生動(dòng)物對(duì)人類社會(huì)的貢獻(xiàn)，應(yīng)該說(shuō)這個(gè)利用的概念是很寬泛的，而不是很狹窄的——就是我要吃，我要用。
中國(guó)網(wǎng):
剛才常老師說(shuō)我們要規(guī)范利用，不是說(shuō)完全不利用。
常紀(jì)文:
利用，要科學(xué)地利用。還有一個(gè)其它性質(zhì)的利用，如收養(yǎng)一些野生動(dòng)物拿來(lái)賣，那是商業(yè)性利用，商業(yè)性利用是社會(huì)爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。那些公益性的，包括科學(xué)研究，包括種群的平衡，這一些是沒有什么爭(zhēng)議的，主要爭(zhēng)議還是商業(yè)性的利用，因?yàn)檫@也是各方面很關(guān)注的。
中國(guó)網(wǎng):
這個(gè)利用也是多方面的，即使是科學(xué)的、非商業(yè)的利用，我們也應(yīng)該合理規(guī)范地利用。據(jù)了解，新的保護(hù)法第一次提出保護(hù)野生動(dòng)物棲息地的概念。嚴(yán)總您經(jīng)常到各地考察野生動(dòng)物的棲息情況，那么您看到的有關(guān)動(dòng)物棲息地的情況是什么樣的？對(duì)于野生動(dòng)物棲息地的保護(hù)能夠?qū)σ吧鷦?dòng)物起到多大的作用？是不是在落實(shí)的過程當(dāng)中，我們也會(huì)遇到一些困難，您覺得以后會(huì)采取怎樣的具體措施來(lái)進(jìn)一步保護(hù)這樣的棲息地呢？
嚴(yán)旬:
我從事野生動(dòng)物保護(hù)工作已經(jīng)很多年了，多年來(lái)的工作實(shí)踐證明，我們現(xiàn)行的這部法律，沒有保護(hù)棲息地的概念，所以我們?cè)趯?shí)際工作過程當(dāng)中也發(fā)現(xiàn)很多問題，因?yàn)楝F(xiàn)行的法律強(qiáng)調(diào)的是保護(hù)野生動(dòng)物的種群和個(gè)體，但是對(duì)它們的棲息地沒有一個(gè)明確的概念和范圍界定，過程中間就發(fā)現(xiàn)很多問題。
比如大熊貓，大熊貓的個(gè)體是我們講的國(guó)寶，中國(guó)人一談到大熊貓那都是國(guó)寶，需要保護(hù)。但是大熊貓也要有生存的環(huán)境，它要采食，要有隱蔽、棲息和取食的場(chǎng)所，如果對(duì)它這些地方都不加以保護(hù)，僅僅保護(hù)大熊貓個(gè)體，很難做到對(duì)大熊貓種群的保護(hù)。
嚴(yán)旬:
再有，很多動(dòng)物是遷徙的，舉個(gè)例子就是候鳥，大家都熟悉的燕子，春天它從南方飛到北方來(lái)，秋天又回到南方去。在遷徙過程中間，有的動(dòng)物一定要找一個(gè)停歇和補(bǔ)充能量的驛站，但是往往這些驛站沒有劃成自然保護(hù)區(qū)，一些濕地，甚至一些農(nóng)田也是候鳥遷徙的驛站，對(duì)這些地方不保護(hù)，對(duì)候鳥的種群就會(huì)造成一些影響，它們?cè)诼飞鲜艿礁蓴_、破壞，就達(dá)不到平安返回越冬地或者繁殖地去的目的。所以棲息地的概念這次列入到新的保護(hù)法里面，意義非常重大。有了這部法律以后，我們下一步還會(huì)根據(jù)調(diào)查和檢測(cè)的野生動(dòng)物的情況，來(lái)提出一個(gè)國(guó)家層面的重要的野生動(dòng)物棲息地名錄，大家可以根據(jù)這個(gè)名錄來(lái)更好的保護(hù)野生動(dòng)物。
中國(guó)網(wǎng):
家園對(duì)于動(dòng)物來(lái)說(shuō)是非常重要的，只有保護(hù)好賴以生存的家園，才能真正保護(hù)好動(dòng)物的種群。
常紀(jì)文:
關(guān)于棲息地，保護(hù)法做了很大的一些創(chuàng)新，比如在制定規(guī)劃的時(shí)候，對(duì)地方開放一些規(guī)劃，有一些地方涉及到利用一些土地，必須進(jìn)行論證，對(duì)野生動(dòng)物棲息地、遷徙通道進(jìn)行論證。包括建設(shè)項(xiàng)目，比如建鐵路、建橋梁，可能把一些野生動(dòng)物的棲息地給破壞，有一些過不了了，就應(yīng)該采取一些補(bǔ)救的措施。
剛才嚴(yán)總講了，今后要發(fā)布野生動(dòng)物棲息地的重要名錄，這個(gè)名錄目前來(lái)看確確實(shí)實(shí)有必要發(fā)布。目前從全國(guó)來(lái)看，很多野生動(dòng)物消失和它的棲息地碎片化有關(guān)系，所以必須盡快讓它整體化。目前國(guó)家正在考慮制定國(guó)家公園方面的立法，我相信這個(gè)改革是一個(gè)利好。
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之前發(fā)生過一起大學(xué)生掏鳥窩販賣燕隼的新聞，并且受到了法律的懲罰。這個(gè)新聞引起了很大的反響和爭(zhēng)議。是不是也說(shuō)明這個(gè)既有的保護(hù)法存在不完善之處？想請(qǐng)問嚴(yán)總，這次修訂對(duì)于捕獵和販賣野生動(dòng)物行為的處罰做出了什么樣的改變呢？