周宏春 國務院發展研究中心研究員

中國網/中國發展門戶網訊 在2018年3月13日的十三屆全國人大一次會議上，國務委員王勇受國務院委托，根據黨的十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構改革方案》，對國務院機構改革方案作了說明。從國務院組成部門的安排看，生態文明建設的管理體制初步理順，對我國生態文明建設的精細化管理將起到積極作用。

生態文明建設的核心，是黨的十九大報告提出的“人與自然和諧共生”；其頂層設計有新發展理念和“五位一體”；無論是創新、協調、綠色、開放、共享發展理念，還是經濟、社會、政治、文化、生態文明建設，自然均占了極大分量，特別是我國進入新時代，社會主要矛盾已經發生變化，如何管理自然生態系統是篇大文章。這次國務院機構改革及其對組成部門的安排，體現了生態治理能力現代化的中國特色。

組建“兩部一局”為美麗中國建設打下基礎

以往的生態文明建設，幾個部委聯合發文是常見的事情，如“十二五”國家第一批生態文明示范和第二批試點，均由幾個部門聯合發文。又如，“五龍治水”是國人所皆知的現象。這樣的多部門聯動在以往的國務院工作安排中是“常態”。這次國務院機構改革，在國務院組成部門中設立自然資源部、生態環境部、國家林業和草原局，體現了黨中央在十八大以來一直強調的大部制改革方向，特別是一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責，可以避免政出多門、責任不明、推諉扯皮。改革的設計體現了科學性?？茖W性是關系到整個改革方案是否符合實際需要、是否符合客觀規律，從而決定改革成敗的關鍵。

在國務院改革方案出臺后，說清其中的道理有利于公眾理解。例如，在國務院機構的部門設置中，為什么要設置“兩部一局”，各自職能如何確定，部門管理的邊界如何劃分，其中的科學依據是什么，這些都是需要認真解讀的。從改革方案看，自然資源部的管理對象主要是自然生態系統（也有人稱之為原生環境），主要職能是摸清家底、確定自然資源產權、以及山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理等。生態環境部的管理對象主要是受到污染的環境（有人稱之為次生環境），主要職能是督查和污染治理。從自然資源環境經濟學的研究對象看，自然資源一般作為經濟活動的輸入端，環境一般作為經濟活動的輸出端。從這個意義上說，國務院組成部門的設置是有理論基礎的。自然資源部管理的國家林業和草原局，主要職能是管理各類自然保護區、風景名勝區、自然遺產、地質公園等?！皟刹恳痪帧钡穆毮茉O定及其優化，對于減少部門間的內耗甚至沖突，提高決策的效能，實現治理能力現代化，是非常必要的。

組建自然資源部使國土空間管理更加科學化

有利于適時出臺國土空間規劃。我國的國土遼闊，自然資源豐富，經濟發展取得了令世人矚目的成就，但沒有一部具有法規地位的國土空間規劃，因而出現無序、無度和分散開發問題。這次機構改革，將國土資源部的原有規劃職責、國家發展和改革委員會的組織編制主體功能區規劃職責、住房和城鄉建設部的城鄉規劃管理職責整合，從而做到“統一的空間規劃、統一的用途管制、統一的管理事權”。

有利于自然資源資產管理。雖然我國開展自然資源資產核算已有多年，但自然資源家底不清，相關信息被多個部門所掌握，如水利部門負責水資源調查、農業部門負責草原調查、林業部門負責森林濕地等的調查，一個單位拿出幾本賬也常見；與自然資源開發無序無度相伴的是無償，國有資產大量流失，小老板一夜暴富。這次的政府機構改革，將水利部的水資源調查和確權登記管理職責，農業部的草原資源調查和確權登記管理職責，國家林業局的森林、濕地等資源調查和確權登記管理職責整合，有利于摸清自然資源數量、質量，有利于解決自然資源所有者不到位、國家應收未收問題，實現自然資源資產價值的最大化，以“綠水青山就是金山銀山”理念為指導，建設美麗、協調、和諧、可持續的綠色國土。

總之，此次組建自然資源部，目的是統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責；并著力解決自然資源所有者不到位、空間規劃重疊等問題，實行山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理，既能避免發生自然資源因“無主”而被肆意破壞的“公地悲劇”，也可以為領導干部自然資源離任審計等新的改革和制度實施奠定基礎。

組建生態環境部讓人民的居住環境天藍地綠水清

環境保護是我國的基本國策。與這一基本國策相對應，我國的環境保護管理機構在國務院機構改革中不斷調整和完善，對于我國的生態文明建設，實現天藍地綠水清的環境質量改善的目標、全面建成小康社會是十分重要的。

督察有利于環境政策的實施。我國環境理念和相關政策，在國際上并不落后。然而，由于監督檢查不夠，一些好的政策得不到很好執行，或政策執行“走樣”。究其原因，既有執法權不夠的問題，也有“既做運動員又做裁判員”的問題。這次政府機構改革，將環境保護部的職責，國家發展和改革委員會的應對氣候變化和減排職責，國土資源部的監督防止地下水污染職責，水利部的編制水功能區劃、排污口設置管理、流域水環境保護職責，農業部的監督指導農業面源污染治理職責，國家海洋局的海洋環境保護職責，國務院南水北調工程建設委員會辦公室的南水北調工程項目區環境保護職責整合，有利于統一實施中央環境保護督查，使環保政策、法規、標準變硬、長刺，使污染環境的行為受到應有懲罰，并起警示作用。

有利于污染治理，改善環境質量。經濟發展不付出環境代價是不可能的，但怎么樣以較小的環境代價發展經濟、以盡可能小的經濟成本保護環境，是我們不得不思考的現實問題。在以往的環境污染治理實踐中，我們既有成功的經驗，也有花了很多投資還治不好污染的教訓。這也提出了環境保護和污染治理中，政府管什么、用什么政策工具管理的問題。這次國務院機構改革，賦予了生態環境部制定并組織實施生態環境政策、規劃和標準，統一負責生態環境監測和執法工作，監督管理污染防治、核與輻射安全，組織開展中央環境保護督察等職能。換句話說，生態環境部要提出生態環境保護的政策、法規和排放標準，至于用什么技術路線達到環境質量改善的目標，可以發揮市場機制的作用，可以發揮第三方作用，可以發揮公眾參與和監督的作用；對于在督查中發現的環境污染問題，也可以更好地發揮媒體的作用，通過多種力量的集成，實現天藍地綠水清的生態文明建設目標。

此次政府機構改革，堅持以人民為中心，以國家治理體系和治理能力現代化為導向，以推進機構職能優化協同高效為著力點，改革機構設置、優化職能配置，對于提高效率效能、為決勝全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、實現中華民族偉大復興的中國夢提供了有力制度保障。改革符合中國生態文明建設實際，我國的生態文明新時代必將早日到來，也一定能夠早日到來。