中國網/中國發展門戶網訊  黨的十九大報告將“瞄準世界科技前沿，強化基礎研究，實現前瞻性基礎研究、引領性原創成果重大突破”作為建設科技強國總體戰略的目標要求，并進一步提出“加強應用基礎研究，拓展實施國家重大科技項目，突出關鍵共性技術、前沿引領技術、現代工程技術、顛覆性技術創新”的重要舉措。可見，發展顛覆性技術創新是我國實現跨越發展的重要途徑，也是完成創新型國家和科技強國建設目標的重要推動力。實現科學技術創新的推動作用不可能一蹴而就，需要政府和全社會圍繞科技創新的全周期制定系列相關措施，予以有效促進與防控。黨的十九大報告也將科技治理作為現代國家治理體系建設的重要內容。

科學技術既能給人類帶來福祉，也會造成不確定性和產生風險，這種兩面性特征需要我們在預見技術未來發展趨勢和影響的基礎上，有策略地引導科技創新健康發展。顛覆性技術的創新過程復雜、影響深遠悠長、技術突變迅速，可以通過快速潛入和替代的方式顛覆傳統技術或主流技術，并引發規則和格局的變革，是科技治理的核心對象。

科技創新與治理

科技治理

科技發展是促進生產力水平提升的核心動力。科技進步不斷調整與塑造人類社會的發展模式、形態結構和運行規則，同時推動道德準則、倫理框架、政策法規、體制機制等不斷地調整適應。科技對社會進步的巨大推動力、科技發展的不確定性等，使科技治理成為科技創新發揮支撐、引領作用和推動社會與經濟轉型發展的必然要求。

科技治理是國家治理思想在科技創新領域的延伸，更是國家治理的重要內容。“治理”強調實現政府、市場、社會之間多元主體的合理分工與有效協作，政府以治理的管理理念協同其他主體共同解決公共問題與事務。英國、法國、德國、美國和日本的科技治理體系因國家體制不同而有所不同，但都體現了政府、市場和公眾的參與；各國政府科技管理體制因市場發展完善程度不一，組織結構的集中程度亦存在差異。

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。這是“治理”理念在黨的重大文件中首次被明確提出，并成為當今國家相關改革的重要目標。2019年10月，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中提出，要從?4?個方面完善科技創新體制機制，從而推動經濟高質量發展，推動中國特色社會主義基本經濟制度的完善，推進國家治理體系和治理能力現代化。運用治理的理念、方法和戰略解決科技創新發展中的問題，已經成為我國當前科技創新體制機制改革的關鍵所在，也是國家治理體系建設的重要內容。

技術創新的預期治理

科學技術越發展，其正、負作用越大。隨著技術的廣泛應用及其與社會發展的日漸融合，技術創新對社會產生積極正面促進作用的同時，其所帶來的消極負面作用也將日益顯著。針對技術創新產生兩面性作用的特點，需要超前地理解和想象技術的未來發展趨勢并從中獲得啟示，從而有策略地引導技術的發展。采用預期模式進行技術治理，被稱為預期治理（anticipatory governance）。預期治理是通過明確技術創新的預期結果，構建一種讓全社會合理使用科學技術的能力，讓全社會前瞻性地理解技術對社會的影響，理解技術創新的社會貢獻與可能帶來的風險，了解技術的適用人群，并通過對技術創新過程的評估擬定促進技術發展的機制。預期治理具體包括預見（foresight）、集成（integration）與公眾參與（engagement）3?種形式。

目前，預期治理的研究和實踐多是針對新興技術的，側重關注技術創新風險的消減。與一般性治理模式不同，預期治理強調跨領域能力建設，讓不同學科研究人員與產業、政府、社區及公眾進行互動，在技術研發轉化為實際應用之前，共同建立技術發展的多種情景。預期治理還需要強調管理集體預期，反思新興技術的發展環境及社會影響。與技術預測、技術預見不同，預期治理十分重視建設全社會應對技術意外后果和風險的能力，而不只是預測技術實施的結果。例如，美國為實現“國家納米技術計劃”（NNI）中“負責任的納米技術發展”目標，積極研究和反思納米技術潛在的風險和負面效應，并為公眾參與討論提供平臺。

然而，對于具有重大變革意義的顛覆性技術創新來說，僅僅采取后期被動解決問題的治理模式，或是單純利用基于預期性技術創新的治理框架，都將難以適應其迅速、強烈和徹底顛覆的特點。普通治理模式和治理方式的缺陷，除了可能會貽誤顛覆性技術發展的先機，還可能會因缺乏有效風險防控而留下巨大的發展隱患。我們亟待探索關于顛覆性技術的前瞻性治理模式。

顛覆性技術的前瞻性治理

顛覆性技術是一類最為復雜、影響最為深遠和廣泛的技術，其來源十分復雜，可能是由新興技術發展而成，也可能是由重大核心技術的突破或實現交叉融合為基礎的技術升級，還可能是以現有技術的創新應用為基礎的產業升級。由于顛覆性技術創新日益受到廣泛關注，國內外政府部門、研究機構、咨詢機構、學者等紛紛開展顛覆性技術識別和趨勢分析等相關研究。普遍認知的顛覆性技術包括人工智能、量子信息、區塊鏈、合成生物學、基因組編輯、可控核聚變等。顛覆性技術可以快速潛入和替代的方式顛覆傳統或主流技術，對發展路徑、產業結構、社會文化和軍事格局等產生迅速、深刻、劇烈的顛覆和重構，引發規則和格局等的變革，而且隨著技術不斷迭代發展、融合顛覆，也可能帶來不確定性的疊加式升級。

世界各國都高度重視顛覆性技術，紛紛進行相關戰略規劃與部署，期望占領技術創新的制高點。歐盟委員會于?2018?年?6?月發布“地平線歐洲”計劃（第九框架計劃）提案，提出?2021—2027?年研究創新藍圖；美國白宮科技政策辦公室?2018?年發布備忘錄，明確?2020?財年研發優先領域，并計劃在顛覆性技術創新領域加大投資；德國聯邦政府于?2018?年?7?月提出人工智能戰略要點文件；韓國于?2018?年?4?月發布《創新增長引擎》計劃。我國在?2016?年也將“顛覆性技術”寫入《國家創新驅動發展戰略綱要》和《“十三五”國家科技創新規劃》，2017年黨的十九大報告中強調“突出顛覆性技術創新”。

技術變革固有的不確定性與風險，必然給社會和產業變革帶來不可預知的沖擊。例如：互聯網對傳統商業模式的巨大沖擊；2018年基因編輯嬰兒事件對生命倫理的挑戰等。國際組織和各國政府十分重視對新興技術的前瞻性研究與評估，涉及技術創新治理、技術創新風險評估、負責任創新研究（responsible innovation）、技術規制（regulatory innovation）研究、社會經濟影響研究等方面，以期充分利用技術創新的正向作用，規避和抑制技術發展的負向作用。例如，經濟合作與發展組織（OECD）的信息與通信技術（ICT）評估研究、數字技術影響評估研究、納米科技評估研究、轉基因技術評估研究、人工智能影響評估等，都是對科學技術深度治理所開展的專門項目研究。

顛覆性技術創新對既有格局、規則和框架可以帶來迅速沖擊，產生劇烈而深遠的影響，其沖擊速度與影響程度往往超出了科技治理框架體系的自適應能力。因此，我們需要針對顛覆性技術創新設立前瞻性治理框架，從前瞻視角分析預測技術的發展過程及復雜影響，構建融入技術發展全過程的、多元主體參與的主動型治理體系，積極謀劃和主導促進顛覆性技術發展、搶占科技競爭和未來發展制高點；同時，預測風險并引導風險的消減，促使產業和社會格局的平穩過渡與健康快速發展。

顛覆性技術創新前瞻性治理體系的特征

前瞻性治理體系是應對顛覆性技術發展客觀需求的必然選擇，要求建立主動型的系統性治理方案，并進行長期、動態調整。顛覆性技術創新的治理需要科學引導，保證其穩定、快速、健康的發展。前瞻性治理體系應具備?4?個特征。

前瞻性與動態性

顛覆性技術創新在發展和應用的過程中，一方面迅速改變工作生活方式、產業經濟和社會形態，導致原有優勢歸零，競爭規則和格局重塑，帶來一些企業的崛起或退出，以及產業的新興或沒落；另一方面，顛覆性技術還可能帶來劇烈的思想認識沖擊、倫理挑戰、未知恐懼、風險加劇等問題。理解并治理仍處于發展過程中的顛覆性技術，需要擺脫既定思維模式的束縛，以前瞻的視角、發展的眼光，預見、預判其可能產生的推進作用、發展和應用中缺乏的基礎與條件、潛在風險、替代成本和淘汰代價，并提前進行系統性的部署。既要推進、保障顛覆性技術創新和應用拓展的蓬勃發展，又要降低其不確定性，盡可能緩解或避免其帶來的沖擊。

植根于固定和既有規則的靜態監管模式，以及應對技術突襲的應急治理方式都難以適應顛覆性技術的發展。前瞻性治理應隨著顛覆性技術的發展階段與態勢、創新環境、戰略重點及其治理反饋與評估等，不斷動態調節治理維度、治理分工和治理重點，實現治理體系的系統適應性，從而保障前瞻性治理的科學性和有效性。動態的治理模式既能避免因過早或過嚴地干預而錯失顛覆性技術創新機遇，又能防止因監管過軟、預警缺失而出現“禁圍堵”“打補丁”等被動局面。

系統性和多元性

顛覆性技術的培育、發展和應用貫穿著創新價值鏈全鏈條的各個環節，每個環節之間有著天然關聯和相互作用。顛覆性技術所產生的影響也具有多層次、多路徑、跨領域等特點，涉及眾多主體、領域、產業，也可能挑戰既有規則，影響諸多群體。任何孤立的治理主體和治理措施所起的作用都是局部或片面的，都不可能全面解決顛覆性技術發展面臨的系統性問題。因而，前瞻性治理需要全局視角和系統性思維，以降低顛覆性技術發展的風險和不確定性、解決公共問題和保障公共利益為目標，強調政府、市場、創新主體和社會公眾的分工與協作，重視多元主體在治理中的重要作用，加強多方的互動和協同，最終實現社會的穩定發展和整體利益的最大化。

近年來，各國政府和組織出臺的相關監管政策和監管倡議也分別體現了顛覆性技術治理的前瞻性、動態性、系統性和多元性特征。2019?年?6?月，英國政府出臺《第四次工業革命的監管政策白皮書》，從面向未來、關注結果、支持實驗、改善咨詢訪問、建立對話、引領世界等?6?個方面制定了前瞻性、系統性的監管計劃和措施。世界衛生組織（WHO）宣布組建新專家委員會，啟動人類基因組編輯研究全球登記，同時在線咨詢相關治理意見。2019?年?8?月，美國國家科學院、美國國家醫學科學院和英國皇家學會聯合主持了首次“國際人類種系基因組編輯臨床應用委員會”會議，旨在為全球科學家、醫生和監管機構等多元主體提供技術應用的科學、醫學和倫理道德等共識框架。

顛覆性技術創新前瞻性治理的核心研究框架

基于顛覆性技術發展的全周期，提出前瞻性治理的核心研究框架（表?1），目標是保障和激勵顛覆性技術創新和應用的發展，盡可能降低不確定性和風險，疏導技術顛覆性變革替代所帶來的不適應和代價，幫助社會穩步過渡和加快發展。前瞻性治理框架包括促進式保障和引導式監管?2?個維度。 促進式保障框架。根據預判技術發展可能帶來的重大有益變革，設計有利于技術創新產生、培育、孵化和應用的促進式保障要素，包括創新價值鏈全鏈條涉及的戰略決策與政策設計、組織管理模式創新、資源配置、人才資源、基礎設施、產業發展保障等。 引導式監管框架。根據預估技術發展的不確定性和風險，判斷可能引發的安全、倫理和社會問題，設計從風險管理、公共政策治理、倫理治理到法律規范的引導式監管要素。

顛覆性技術創新前瞻性治理的核心研究框架提供了一個全局的視角——每項要素和舉措都是治理考慮的重要方面，針對技術的發展階段、創新環境和國家需求，可進行有策略、有側重、有步驟、持續性、互動性的綜合性治理。但這并不意味著可以挑選孤立的若干要素進行局部、片面的治理，否則將倒退回被動的應急式響應管理模式。

顛覆性技術代表了一類最為復雜、影響最為廣泛的技術，需要同步考慮的前瞻性治理因素最為全面。對于其他類型的技術可以在此研究框架下，根據技術特征選擇相關治理要素構建治理框架、建立預案機制。

顛覆性技術創新前瞻性治理的程序

顛覆性技術創新的前瞻性治理是復雜的系統工程，是主動型的系統解決方案體系和長期的治理過程，需要建立規范合理的治理步驟，穩健實施和推進，不斷提升治理的科學性和時效性。實施顛覆性技術創新前瞻性治理，可以遵循如下程序。

開展顛覆性技術的早期識別和預測研究。針對顛覆性技術形成和發展的特點與規律，研究顛覆性技術識別方法，評估技術發展階段、成熟程度及發展潛力，識別早期甚至是萌芽期的顛覆性技術，預測潛在的顛覆性技術研發方向。持續關注、跟蹤相關國家/地區的技術研發與應用進展，梳理歸納政府機構、科研單位、行業協會、咨詢機構和學者等發布的技術趨勢結論及觀點，形成常態化的監測機制，預判技術未來發展趨勢與路徑。

分析預判顛覆性技術創新的推進作用和不確定性。預判顛覆性技術發展可能帶來的重大有益變革，預判從科學原理發現到技術原理設計、從技術方案實施到顛覆性創新產品產出和應用各發展階段的不確定性；對可能產生的研發風險、應用風險和安全風險等進行有效預估，對風險可能產生的時間、概率、危害程度、持續狀況等做綜合分析和研判，為建立前瞻性治理方案提供可靠支撐。

預判和監控顛覆性技術創新帶來的挑戰與沖擊。充分認識顛覆性技術的特性，綜合考慮技術與現有產業的融合落地及未來應用場景，研究預判顛覆性技術創新對現有倫理、法律、社會、體制機制帶來的沖突與挑戰。從技術帶來的效能提升及技術潛入市場的方式路徑出發，提前識別可能被影響乃至顛覆的行業企業、商業模式、產業結構和人員就業規模等。

建立政府、市場、創新主體和社會公眾等多元主體共同參與的前瞻性治理協同機制。引導多元治理主體共同參與，充分發揮群智涌現和匯聚的優勢，針對顛覆性技術創新發揮作用的影響范圍和深度開展深入研討，通過對話、協商和互動達成一致認識，形成系統性的治理方案和統一的行動計劃。

逐步推進實施顛覆性技術創新前瞻性治理。參考顛覆性技術創新前瞻性治理的核心研究框架，建立實施方案，明確治理主體，確定治理介入的時機，做出不同時間、不同技術發展階段下的治理安排，配套治理工具和技能，有計劃地推進落實治理行動。實施過程中密切監測技術發展態勢，及時響應技術發展變化，定期審查評估治理績效，動態調整更新治理方案并持續推進，確保顛覆性技術健康、有序發展。

顛覆性技術創新是建設科技強國的重要突破口。顛覆性技術創新的前瞻性治理可以有效推進技術創新的健康發展，更好地釋放技術創新的潛力，同時最大程度地降低技術發展帶來的風險，為科技創新保駕護航，支撐實現我國科技強國建設目標。習近平總書記在黨的十九大報告中明確提出“打造共建共治共享的社會治理格局”的要求，這是新時代社會治理的新目標。實現這一目標，需要充分發揮科學技術作為第一生產力的作用，支撐高質量發展，需要穩定而完善的發展環境，研究科技創新的前瞻性治理對理論和實踐具有指導意義。

前瞻性治理涉及主體關系、機制、能力與效果等方面的內容，還需要在更廣泛和深入的層面進行研究，以促進和保障顛覆性技術創新持續健康發展，更好地造福于社會和人類。此外，前瞻性治理是一個實踐過程，各類顛覆性技術、新興技術、關鍵共性技術等重要技術的治理案例也值得后續研究與關注。（作者：王學昭， 中國科學院文獻情報中心； 甘  泉，中國科學院  發展規劃局 ；王燕鵬， 中國科學院文獻情報中心 ；劉細文， 中國科學院文獻情報中心。《中國科學院院刊》供稿）

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