中國(guó)網(wǎng)/中國(guó)發(fā)展門(mén)戶網(wǎng)訊耕地是我國(guó)最為寶貴的資源。我國(guó)實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，其中耕地占補(bǔ)平衡政策是依據(jù)我國(guó)人多地少的基本國(guó)情，破解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地需求與耕地保護(hù)矛盾、確保耕地總量實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡的重要舉措。耕地占補(bǔ)平衡政策對(duì)于守住耕地資源底線、保障國(guó)家糧食安全的物質(zhì)基礎(chǔ)具有重要意義。但是，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和耕地非農(nóng)化需求日益增長(zhǎng)，地方在實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡政策過(guò)程中逐漸出現(xiàn)補(bǔ)充數(shù)量不到位、補(bǔ)充質(zhì)量不到位問(wèn)題。《半月談》記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前多地存在“好地搞建設(shè)、劣地搞農(nóng)業(yè)”“種草種樹(shù)不種糧，基本農(nóng)田為他用”“數(shù)據(jù)失真打架，制度缺失監(jiān)管弱”等典型問(wèn)題。

“在耕地占補(bǔ)平衡上玩虛的是很危險(xiǎn)的，總有一天會(huì)出事。”現(xiàn)行的耕地?cái)?shù)量平衡已經(jīng)在理論解釋、信息獲取、實(shí)施監(jiān)管、工程技術(shù)等多方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于實(shí)踐管理需求。如何科學(xué)認(rèn)知耕地占補(bǔ)平衡政策，以科技創(chuàng)新為引領(lǐng)完善政策體系并強(qiáng)化監(jiān)督實(shí)施，已成為我國(guó)耕地保護(hù)制度轉(zhuǎn)型過(guò)程中亟待解決的重要問(wèn)題，也是保障國(guó)家糧食安全、經(jīng)濟(jì)安全、資源安全的重大戰(zhàn)略需求。 

實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡政策是深刻理解和把握我國(guó)耕地資源基本國(guó)情的必然選擇，是不可替代的長(zhǎng)期舉措

耕地占補(bǔ)平衡本質(zhì)是對(duì)我國(guó)人地矛盾極端突出問(wèn)題的政策響應(yīng)

我國(guó)人多地少的基本國(guó)情，決定了我們必須把關(guān)系十幾億人吃飯大事的耕地保護(hù)好，絕不能有閃失。從資源稟賦上看，我國(guó)人均耕地面積不足世界平均水平的?40%，全國(guó)優(yōu)、高等耕地面積比例不足?30%。從對(duì)外依存度上看，依據(jù)?2018?年糧食進(jìn)口量計(jì)算，我國(guó)耕地資源缺口超過(guò)?7?億畝，約占現(xiàn)有耕地?cái)?shù)量的?35%，是全國(guó)耕地后備資源數(shù)量的?8?倍多。從變化趨勢(shì)上看，我國(guó)城鎮(zhèn)化率每提高?1%，耕地面積減少約?200?萬(wàn)畝，到?2030?年達(dá)到?70%?左右的城鎮(zhèn)化水平還需損耗?2?000?萬(wàn)畝耕地，主要是生產(chǎn)力高的優(yōu)質(zhì)耕地。從生態(tài)建設(shè)上看，退耕還林還草、輪作休耕帶來(lái)的耕地面積減少不可避免。優(yōu)質(zhì)耕地持續(xù)減少、現(xiàn)有耕地的持續(xù)高強(qiáng)度利用狀況難以得到根本性扭轉(zhuǎn)，在人口高峰即將來(lái)臨、國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)格局調(diào)整的背景下，國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)處于國(guó)家糧食安全、耕地資源安全最艱難的時(shí)刻。

實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡政策，是在對(duì)我國(guó)耕地?cái)?shù)量不足、水土適配性差、高強(qiáng)度利用不可避免的總體判斷的基礎(chǔ)上，化解工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過(guò)程中建設(shè)用地與耕地之間緊張關(guān)系、對(duì)耕地資源實(shí)施救濟(jì)補(bǔ)償以維持耕地保有量的有力舉措，有必要堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，依法依規(guī)做好耕地占補(bǔ)平衡。

耕地占補(bǔ)平衡是優(yōu)化國(guó)土空間、提升用地效率的重要倒逼機(jī)制

耕地資源作為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基礎(chǔ)，在經(jīng)濟(jì)收益上遠(yuǎn)低于建設(shè)用地，在價(jià)值體現(xiàn)上與我國(guó)耕地資源緊缺現(xiàn)狀及其發(fā)揮的重要社會(huì)保障與生態(tài)涵養(yǎng)功能難以匹配。耕地占補(bǔ)平衡政策的實(shí)施，顯化了耕地作為稀缺要素的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。通過(guò)提高耕地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的成本，在一定程度上制約了地方建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)沖動(dòng)，能夠有效引導(dǎo)地方控制建設(shè)用地開(kāi)發(fā)規(guī)模，集約高效地挖掘存量土地潛力。同時(shí)，耕地占補(bǔ)平衡政策將不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、不同土地利用方式的“城—鄉(xiāng)”“發(fā)達(dá)—欠發(fā)達(dá)”區(qū)域勾連起來(lái)，形成整體性的要素流動(dòng)機(jī)制，并以土地整治項(xiàng)目、補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易等方式，將資金投入承擔(dān)補(bǔ)充耕地區(qū)域，以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)村生活環(huán)境，實(shí)現(xiàn)土地利用水平和效率的整體提升，以及優(yōu)化國(guó)土空間結(jié)構(gòu)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，從而統(tǒng)籌推動(dòng)區(qū)域均衡發(fā)展。

持續(xù)創(chuàng)新支撐耕地保護(hù)向數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”縱深發(fā)展

繼中共中央、國(guó)務(wù)院于?1997?年下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》和?1998?年修訂《中華人民共和國(guó)土地管理法》以來(lái)，我國(guó)先后確立了建設(shè)占用耕地項(xiàng)目與土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾項(xiàng)目的掛鉤機(jī)制、補(bǔ)充耕地市場(chǎng)化交易機(jī)制、耕地占補(bǔ)平衡考核機(jī)制等耕地占補(bǔ)平衡政策，為解決保護(hù)耕地與保障發(fā)展之間的矛盾提供了可操作的路徑。

當(dāng)前，我國(guó)仍處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，再加上生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)艱巨，耕地保護(hù)與建設(shè)占用、生態(tài)用地的多重矛盾，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)耕地資源流失的形勢(shì)依然嚴(yán)峻。到?2035?年即使我國(guó)基本完成工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，依然需要調(diào)整優(yōu)化國(guó)土空間格局，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合與區(qū)域協(xié)同發(fā)展。同時(shí)，以山水林田湖草生命共同體理念為引領(lǐng)的耕地資源保護(hù)修復(fù)，仍面臨工程技術(shù)體系尚未建立、管控體系不完善及海量資金缺口等問(wèn)題。

20?多年來(lái)，耕地占補(bǔ)平衡政策在內(nèi)涵上不斷改進(jìn)，在實(shí)施監(jiān)管上綜合運(yùn)用遙感技術(shù)、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)等信息化手段不斷加強(qiáng)監(jiān)管力度，推動(dòng)提升了耕地占補(bǔ)平衡政策的市場(chǎng)化、社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作水平。2017?年，原國(guó)土資源部明確了“以數(shù)量為基礎(chǔ)、產(chǎn)能為核心”的占補(bǔ)新機(jī)制，這為耕地保護(hù)向數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。堅(jiān)持持續(xù)創(chuàng)新是破解耕地保護(hù)難題的唯一出路。 

耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施存在多重嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

單一目標(biāo)的耕地?cái)?shù)量平衡導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)耕地快速流失

2001—2015?年，全國(guó)通過(guò)土地整治補(bǔ)充耕地面積達(dá)?6?000?多萬(wàn)畝，超過(guò)同期建設(shè)占用和自然災(zāi)害損毀耕地面積之和。客觀來(lái)說(shuō)，耕地占補(bǔ)平衡政策在控占、制補(bǔ)方面取得了一定的積極效果；但是，在執(zhí)行過(guò)程中由于優(yōu)質(zhì)耕地大多靠近城鎮(zhèn)邊緣，無(wú)力對(duì)抗城鎮(zhèn)的蔓延進(jìn)程；而補(bǔ)充耕地往往相對(duì)偏遠(yuǎn)、配套設(shè)施不完善、水土條件差，其質(zhì)量普遍低于被占用耕地，耕地邊際化問(wèn)題突出。地方占而不補(bǔ)、占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣、占整補(bǔ)零、占水田補(bǔ)旱地等異化現(xiàn)象由點(diǎn)及面、普遍存在，特別是花了很大代價(jià)建成的旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、永久基本農(nóng)田也被成片占用。作為快速發(fā)展的代價(jià)，已經(jīng)損失的優(yōu)質(zhì)耕地難以重建，因此單純依靠數(shù)量平衡難以阻斷優(yōu)質(zhì)耕地繼續(xù)流失。

耕地“紅線”不僅是數(shù)量上的，而且是質(zhì)量上的。搞耕地占補(bǔ)平衡不能把好地都占了，用劣地、坡地、生地來(lái)濫竽充數(shù)，最終賬面上是平衡了，但耕地質(zhì)量是極大虧空了。

質(zhì)量不平衡、生態(tài)不平衡問(wèn)題危及耕地安全生產(chǎn)能力

根據(jù)全國(guó)耕地質(zhì)量等別更新評(píng)價(jià)主要數(shù)據(jù)成果，我國(guó)耕地平均等別總體上變化不大；但從空間上看，東部?jī)?yōu)質(zhì)耕地減少、北方和西部地區(qū)大量開(kāi)墾為耕地，全國(guó)耕地重心持續(xù)向耕地質(zhì)量相對(duì)較差的西北方向“漂移”。

我國(guó)東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和南方丘陵山區(qū)，耕地占用、非農(nóng)化、非糧化趨勢(shì)嚴(yán)重；而補(bǔ)充耕地的方式主要在邊遠(yuǎn)山區(qū)的地方實(shí)施，以小規(guī)模、分散性、碎片化補(bǔ)充為主。這不僅難以補(bǔ)充同等質(zhì)量的耕地，還會(huì)由于耕作不方便，導(dǎo)致補(bǔ)充耕地出現(xiàn)撂荒和閑置問(wèn)題。有研究表明，浙江、江西、湖南、廣西、重慶、四川等多個(gè)省份的山區(qū)縣撂荒率均已超過(guò)?20%。

我國(guó)東北地區(qū)因水熱資源和耕地資源匹配較好，毀濕種地、毀林開(kāi)荒現(xiàn)象比較普遍，是新中國(guó)成立以來(lái)開(kāi)發(fā)耕地最多的地區(qū)。這使得我國(guó)傳統(tǒng)的“南糧北運(yùn)”逆轉(zhuǎn)為“北糧南運(yùn)”。黑龍江、吉林兩省甚至被認(rèn)為是“國(guó)家糧食安全的壓艙石”，這在一定程度上造成了當(dāng)?shù)馗氐倪^(guò)度利用。例如，黑龍江有超過(guò)?70%?的耕地處于土壤養(yǎng)分輕度以上貧瘠化狀態(tài)，黑土耕地質(zhì)量整體退化。

我國(guó)北方農(nóng)牧交錯(cuò)帶和西部生態(tài)脆弱地區(qū)的水資源條件十分有限，年際間降雨量波動(dòng)大、農(nóng)牧間經(jīng)濟(jì)效益差異大，農(nóng)牧交錯(cuò)帶土地資源不同利用方式的轉(zhuǎn)化經(jīng)常發(fā)生。現(xiàn)行耕地保護(hù)政策由于缺乏生態(tài)平衡機(jī)制和差異化保護(hù)機(jī)制，一定程度上誘發(fā)以草地、濕地和生態(tài)用地消失為代價(jià)形成了糧食產(chǎn)區(qū)，激化了該地區(qū)的農(nóng)牧矛盾。例如，內(nèi)蒙古、甘肅、寧夏、新疆等地不適當(dāng)?shù)卦黾恿讼喈?dāng)數(shù)量的林區(qū)、草原，以及河流湖泊最高洪水位控制線范圍內(nèi)和?25°?以上陡坡的“不穩(wěn)定耕地”。根據(jù)全國(guó)不穩(wěn)定耕地調(diào)查評(píng)價(jià)成果數(shù)據(jù)，西北干旱半干旱地區(qū)存在不穩(wěn)定耕地面積占地區(qū)耕地總面積的比例達(dá)到?4.11%，東北地區(qū)甚至高達(dá)?11.57%。

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展，因忽視耕地質(zhì)量、耕地生態(tài)造成的耕地生產(chǎn)力下降、水土流失、地下水超采、土壤退化、面源污染加重等問(wèn)題已經(jīng)對(duì)國(guó)家糧食綜合生產(chǎn)能力造成了實(shí)質(zhì)性損害。耕地占補(bǔ)平衡政策必須對(duì)接生態(tài)紅線政策、休養(yǎng)生息政策，以適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)需求。

跨省域耕地占補(bǔ)平衡必須兼顧效率與公平

2017 年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》提出要探索補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌，解決耕地后備資源日益匱乏、占地需求與后備資源空間不匹配的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，推動(dòng)建設(shè)用地資源向中心城市和大都市圈傾斜，提高用地效率。2018?年《跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌管理辦法》的出臺(tái)，進(jìn)一步明確了跨省域補(bǔ)充耕地資金要全部用于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和支持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，從而充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和資源豐富地區(qū)資金、資源互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌政策的實(shí)施，一方面對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)而言，絕不是不再需要執(zhí)行耕地占補(bǔ)平衡政策，更不是放松耕地保護(hù)要求，而是國(guó)家公權(quán)力對(duì)資源環(huán)境條件嚴(yán)重約束的省、市從國(guó)家層面進(jìn)行土地資源的再配置。另一方面，直觀的經(jīng)濟(jì)效益激發(fā)了地方補(bǔ)充耕地?zé)崆椤Ｇ钒l(fā)達(dá)地區(qū)想盡辦法籌集、補(bǔ)充耕地指標(biāo)用于交易，甚至為獲取短期經(jīng)濟(jì)收益透支自身發(fā)展空間。長(zhǎng)期來(lái)看，如果忽視欠發(fā)達(dá)地區(qū)的土地發(fā)展權(quán)將會(huì)加劇區(qū)域發(fā)展不平衡，不利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的均衡發(fā)展。同時(shí)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的耕地后備資源不少分布在水源不足的半干旱地區(qū)或生態(tài)脆弱地區(qū)，一旦開(kāi)發(fā)不慎將徹底違背耕地占補(bǔ)平衡政策的初衷。因此，既要做到稀缺的耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易公開(kāi)、公平，更要確保補(bǔ)充耕地質(zhì)量不降低，確保耕地資源開(kāi)發(fā)及開(kāi)發(fā)后的耕作活動(dòng)不會(huì)造成新的生態(tài)環(huán)境擾動(dòng)。這就要求自然資源主管部門(mén)必須全面掌握國(guó)家級(jí)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和精細(xì)化的資源調(diào)控與空間配置能力；這也是對(duì)地方實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)督，以及科學(xué)、公正、規(guī)范實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡政策的基本依據(jù)。 

造成耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施難的關(guān)鍵科學(xué)問(wèn)題

耕地保護(hù)科學(xué)認(rèn)知不到位導(dǎo)致地方政策操作異化

中央關(guān)于耕地保護(hù)的剛性要求和地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求不斷產(chǎn)生沖突和博弈。由于缺乏耕地資源與國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)系統(tǒng)的整體認(rèn)知，地方政府作為耕地直接管理者經(jīng)常為追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，將耕地占補(bǔ)平衡政策異化為建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的操作路徑，以補(bǔ)充耕地之名行使占用耕地之實(shí)。耕地占補(bǔ)平衡政策執(zhí)行難，本質(zhì)上是我國(guó)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡、不充分的主要矛盾在耕地保護(hù)領(lǐng)域的集中體現(xiàn)，而重點(diǎn)地區(qū)、國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目“占而不補(bǔ)”政策更給予地方“搭便車”的機(jī)會(huì)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)的兩難選擇中，地方政府利用現(xiàn)有政策缺陷，盡可能降低不斷上升的耕地占用成本，將本應(yīng)承擔(dān)的發(fā)展成本交由國(guó)家和整個(gè)社會(huì)來(lái)分?jǐn)偂百I(mǎi)單”。

缺乏符合地理國(guó)情的差別化耕地占補(bǔ)平衡實(shí)施機(jī)制

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)在耕地保護(hù)、生態(tài)建設(shè)、發(fā)展用地上的需求與模式大相徑庭。東北黑土地退化、華北地下水超采、西北土地荒漠化、南方耕地撂荒等情況已經(jīng)證明，簡(jiǎn)單保障數(shù)量上的耕地占補(bǔ)平衡不適合現(xiàn)在和未來(lái)發(fā)展需要。而且，耕地占補(bǔ)平衡政策“一刀切”的問(wèn)題還未完全解決，對(duì)各地區(qū)的政策底線要求不夠明確，尚缺乏耕地與人口、資源、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境關(guān)系的系統(tǒng)梳理和耕地全要素基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐；此外，也未能全面、系統(tǒng)地總結(jié)各地在執(zhí)行耕地占補(bǔ)平衡政策過(guò)程中開(kāi)展差別化管理的有益探索。

缺乏可操作耕地健康產(chǎn)能平衡技術(shù)手段支撐

產(chǎn)能是維持耕地生產(chǎn)能力的根本，耕地占補(bǔ)平衡政策必須強(qiáng)調(diào)產(chǎn)能平衡。當(dāng)前的政府管理工作在一定程度上還停留在“堅(jiān)守耕地?cái)?shù)量紅線”的管護(hù)水平，缺乏對(duì)加強(qiáng)耕地產(chǎn)能保護(hù)、耕地生態(tài)保護(hù)緊迫性的深刻認(rèn)識(shí)，缺乏完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的決心和勇氣。由于缺乏耕地產(chǎn)能平衡、生態(tài)平衡的可操作措施，不少地方只是追求耕地?cái)?shù)量上的形式占補(bǔ)平衡，而不考慮通過(guò)優(yōu)化國(guó)土空間潛力、提高耕地質(zhì)量潛力和保持耕地健康。社會(huì)上普遍存在“耕地占補(bǔ)平衡紅旗還能打多久”的疑慮。

耕地資源安全保障的科技創(chuàng)新能力不足

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)在耕地資源安全保障的理論水平、方法上均明顯不足，技術(shù)年代差近?14?年，尤其是缺乏對(duì)耕地資源本底全要素狀況以及耕地質(zhì)量、生態(tài)關(guān)鍵參量數(shù)據(jù)的全面掌握。例如，對(duì)東北地區(qū)耕地資源退化、華北平原耕地水資源危機(jī)、東部和南方地區(qū)耕地環(huán)境污染，以及西部地區(qū)耕地荒漠化、石漠化、邊際化等突出問(wèn)題缺乏必要、及時(shí)、全面的分析研判，沒(méi)有形成基于耕地資源演化動(dòng)態(tài)研判而建立的定期、制度化耕地資源安全保障科技服務(wù)能力，也沒(méi)有建立起一個(gè)強(qiáng)有力、獨(dú)立、智慧的政策響應(yīng)和決策支持系統(tǒng)。 

以科技創(chuàng)新為支撐，提高耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施效能

加強(qiáng)耕地資源系統(tǒng)認(rèn)知，制定差異化的耕地“紅線”

十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地，是我國(guó)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策。耕地“紅線”就是底線，要確保這條底線不被突破；應(yīng)根據(jù)耕地資源狀況及其與人口、經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系，差別化設(shè)立全國(guó)和省級(jí)層面耕地保護(hù)“紅線”。具體而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)首先遏制粗放擴(kuò)張的土地利用慣性，穩(wěn)定耕地保有量、嚴(yán)守?cái)?shù)量平衡和布局穩(wěn)定，倒逼提升資源利用效率，率先實(shí)行耕地產(chǎn)能和永久基本農(nóng)田生態(tài)占補(bǔ)平衡，優(yōu)化以土壤為核心的土地資源空間結(jié)構(gòu)和布局。例如，以北京、上海等為代表的大都市應(yīng)不允許退耕，并實(shí)行耕地零減少；部分沿海發(fā)達(dá)地區(qū)要盡可能提高耕地保有量和永久基本農(nóng)田劃定比例。糧食主產(chǎn)區(qū)，必須做到耕地尤其是永久基本農(nóng)田的數(shù)量不減、質(zhì)量不降、生態(tài)向好，盡可能向光溫水土條件好的優(yōu)勢(shì)區(qū)集中。根據(jù)水土匹配狀況適度確定東北、華北、長(zhǎng)江中下游等不同區(qū)域的耕地保護(hù)數(shù)量和比例，并安排內(nèi)蒙古退出糧食主產(chǎn)區(qū)。西北干旱區(qū)和南方丘陵山地區(qū)等生態(tài)脆弱區(qū)域，要將耕地質(zhì)量提升和永久基本農(nóng)田生態(tài)修復(fù)放在突出位置，適當(dāng)退出一部分邊際耕地，降低耕地保護(hù)數(shù)量和比例。

實(shí)施差異化耕地“紅線”本質(zhì)是維護(hù)優(yōu)質(zhì)健康耕地?cái)?shù)量和布局，是在我國(guó)土地資源分布極度不均衡，以及耕地保護(hù)與城鎮(zhèn)建設(shè)、生態(tài)建設(shè)時(shí)空沖突下的路徑選擇。必須抓住耕地保護(hù)主要矛盾，避免未來(lái)發(fā)生更加巨大甚至不可逆轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)損失和生態(tài)損失。同時(shí)，做好“紅線”外耕地保護(hù)細(xì)分，實(shí)施分級(jí)管控，引入市場(chǎng)化機(jī)制，協(xié)調(diào)好地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民等利益相關(guān)方。

加快研制土地生態(tài)工程技術(shù)體系，推進(jìn)實(shí)施全域土地綜合整治

要落實(shí)“藏糧于地、藏糧于技”國(guó)家戰(zhàn)略，嚴(yán)格控制未利用土地開(kāi)墾。寧留耕地后備資源不開(kāi)發(fā)，絕不能不謹(jǐn)慎亂開(kāi)發(fā)、濫補(bǔ)充。要在建設(shè)美麗中國(guó)、富強(qiáng)中國(guó)的過(guò)程中，不斷完善高質(zhì)量、高水平的國(guó)土空間規(guī)劃，分階段、分步驟實(shí)施全域土地綜合整治，干一片、成一片、保護(hù)一片、監(jiān)督到位一片。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)作為鞏固和提高糧食生產(chǎn)能力、保障國(guó)家糧食安全的關(guān)鍵舉措，是補(bǔ)充耕地的主要途徑。在嚴(yán)格落實(shí)占補(bǔ)平衡、確保補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量的同時(shí)，實(shí)施提質(zhì)改造，提高耕地質(zhì)量，確保耕地占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)。

要圍繞生命共同體理念加強(qiáng)耕地健康修復(fù)和生態(tài)良田構(gòu)建的土地綜合整治模式。高等級(jí)耕地重在保護(hù)，要做好合理利用和健康管護(hù)，避免耕地生產(chǎn)力和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能退化；中低產(chǎn)田要合理改造，提升產(chǎn)能、增加耕地韌性和風(fēng)險(xiǎn)抵抗力；“不穩(wěn)定耕地”要分類處置，不開(kāi)發(fā)或少開(kāi)發(fā)生態(tài)典型脆弱區(qū)的邊際耕地，通過(guò)國(guó)土空間治理、結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化配置作為補(bǔ)充耕地的重要途徑。

研制耕地資源關(guān)鍵要素獲取技術(shù)、裝備與系統(tǒng)，提升耕地資源全程監(jiān)測(cè)監(jiān)管能力

耕地占補(bǔ)平衡打通渠道“算大賬”，意味著各種來(lái)源、各種類別資金支持下的土地整治，其新增耕地經(jīng)核定后均可用于占補(bǔ)平衡，新增耕地核定和監(jiān)管的難度將大幅提升。因此，必須面向“三位一體”源頭管控，構(gòu)建耕地質(zhì)量與健康大數(shù)據(jù)庫(kù)，顯化耕地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)復(fù)合價(jià)值；并以耕地生產(chǎn)力和耕地健康為核心，建立健全耕地資源保護(hù)的全要素監(jiān)督能力。

在全程化監(jiān)測(cè)、信息化監(jiān)管等技術(shù)支撐基礎(chǔ)上，實(shí)施全國(guó)“一盤(pán)棋”，統(tǒng)籌規(guī)劃管控、用途管制、利用管理、項(xiàng)目監(jiān)管和監(jiān)督考核；厘清耕地資源保護(hù)監(jiān)督、耕地利用監(jiān)管、農(nóng)田土壤環(huán)境監(jiān)管的部門(mén)職責(zé)和責(zé)任主體，按照耕地保護(hù)“源頭—過(guò)程—后果”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)分別由自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、生態(tài)環(huán)境部等相關(guān)部門(mén)牽頭管理。明確補(bǔ)充耕地過(guò)程中關(guān)鍵環(huán)節(jié)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、程序和各級(jí)主管部門(mén)職責(zé)，利用信息化監(jiān)管手段強(qiáng)化監(jiān)管服務(wù)，防范化解失控風(fēng)險(xiǎn)，避免部門(mén)扯皮、上下級(jí)阻隔現(xiàn)象的發(fā)生。

實(shí)施中國(guó)耕地資源安全保障重大科技行動(dòng)，提供全鏈條系統(tǒng)解決方案

就耕地生產(chǎn)力來(lái)說(shuō)，實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)耕地產(chǎn)能相當(dāng)，在工程技術(shù)上是完全可以實(shí)現(xiàn)的。但如果考慮到耕地資源的可持續(xù)利用，就不僅要做到數(shù)量不少、產(chǎn)能不減，更要做到生態(tài)無(wú)損。

建議加強(qiáng)國(guó)家土地科技創(chuàng)新頂層設(shè)計(jì)。實(shí)施中國(guó)耕地資源安全保障重大科技行動(dòng)；以國(guó)家重大需求和土地科學(xué)難題為導(dǎo)向，構(gòu)建原創(chuàng)性中國(guó)耕地資源安全基礎(chǔ)理論和知識(shí)體系；重點(diǎn)加強(qiáng)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)、精細(xì)利用、精準(zhǔn)修復(fù)、智能管控等關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新；提供耕地資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、系統(tǒng)診斷、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、科學(xué)決策的全鏈條系統(tǒng)解決方案，整體提升耕地保護(hù)科學(xué)決策與科學(xué)管理水平。

在國(guó)家相關(guān)主管部門(mén)重大科技部署的規(guī)劃、項(xiàng)目、經(jīng)費(fèi)安排等方面予以傾斜。在土地整治與生態(tài)修復(fù)等重大工程設(shè)計(jì)與實(shí)施中，要安排一定經(jīng)費(fèi)用于關(guān)鍵技術(shù)研制，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)資源參與本領(lǐng)域科技創(chuàng)新。

將科學(xué)普及放在與科技創(chuàng)新同等重要的位置。科技創(chuàng)新與科學(xué)普及兩手并舉，全面提升耕地保護(hù)人才隊(duì)伍的科學(xué)素質(zhì)和正確行為能力。（作者：湯懷志，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院；桑玲玲、鄖文聚，自然資源部國(guó)土整治中心。《中國(guó)科學(xué)院院刊》供稿 ）