礦產資源開發的補償機制要解決兩大問題，一是對引發的生態環境破壞進行橫向補償，二是對未來不可再生資源的稀缺而進行縱向補償。中央政府所掌握的礦產資源補償費收入沒有涉及到礦產資源開采過程中的大量外部性影響的矯正，從各地情況看，根本談不上用于外部性補償或資源稀缺性補償。
一個完善的礦產資源產權制度與開發管理體制，需要實現兩大目標，一是礦產資源有償取得，其中的“有償”，還要區分礦業權特許權即mining title 或 mining right有償和資源產權即mineral property有償；二是礦產資源開發的外部性得到補償，主要是對生態環境破壞的補償，其次是資源稀缺性得到補償，或者說資源使用在代際之間得到“公平的分配”。
礦產資源產權制度與開發補償機制改革以后，需要使資源品的價格反映如下五類因素：第一類是礦山企業的開采成本，其中包括三項：當期直接支出；礦山安全支出；資源枯竭轉產支出。第二類是國家對礦產資源擁有的產權。第三類是國家對礦山開采的行業特許權使用費。第四類是資源開發過程中的外部成本，主要是生態環境保護。第五類是資源的稀缺性，即資源的供應安全。
一、現行礦產資源有償使用制度改革，解決的主要是礦山開采行業特許權有償問題，而未涉及國有產權問題
2006年9月，國務院批復同意了財政部、國土資源部和發改委制定的《關于深化煤炭資源有償使用制度改革試點的實施方案》以下簡稱《方案》，先從煤炭行業開始，選取山西等8個煤炭主產省（區）進行煤炭資源有償使用制度改革試點。
此前企業無償占有屬于國家出資探明的煤炭探礦權和無償取得的采礦權也要進行清理，并在嚴格依據國家有關規定對剩余資源儲量評估作價后，繳納探礦權、采礦權價款。對一次性繳納探礦權、采礦權價款確有困難的，《方案》還規定經批準可在探礦權、采礦權有效期內分期繳納。
《方案》指出，此前經財政部、國土資源部批準已將探礦權、采礦權價款部分或全部轉增國家資本金的，企業應當向國家補繳價款，也可以將已轉增的國家資本金劃歸中央地質勘查基金（周轉金）持有。此后新設煤炭資源探礦權、采礦權，其價款一律不再轉增國家資本金，或以持股形式上繳。《方案》還提出要適當調整煤炭資源探礦權、采礦權使用費收費標準，建立和完善探礦權、采礦權使用費的動態調整機制。由此也可以看出，有關部門對礦業權價款和礦業權的使用還是按照行業特許權看待的，即屬于mining title 或 mining right，并沒有將其直接理解為礦產資源產權，不屬于mineral property。
對礦業權價款收入在中央和地方財政之間的分成比例，《方案》規定中央20％、地方80％。價款收入用途則按照“取之于礦、用之于礦”的原則，中央分成部分主要用于補充中央地質勘查基金（周轉金）；地方分成部分除用于國有企業和國有地勘單位礦產資源勘查外，也可以用于解決國有老礦山企業的各種歷史包袱問題。而從礦業權價款及其使用費收入的使用情況看，它們既難以體現國家對礦產資源的產權收益不入一般預算，也難以形成有效的補償，因為這部分資金在多數地區僅夠維持管理機構或勘探機構的日常開支。
在微觀層面上，我們從礦產資源開采企業的經營損益中可以發現，現行體制下礦產資源開發企業成本中，國有產權是缺失的。因法律上導致礦產資源國有產權缺失，礦山開采者從財務上無須支付這部分成本。這導致企業成本虛減，企業利潤虛增，通常所說的礦老板“暴富”之因，即在于此。至于其中國有產權收益是由礦老板獨享還是與地方政府分享，甚至是否流入腐敗者腰包，則可以從近年來資源富集地區的財政收入、涉礦腐敗大案要案中去觀察。
二、現行資源開發補償機制改革中，補償數量與標準仍缺乏嚴格的設計和法律規定
經濟學意義上的補償，是因為經濟主體之間存在權利的相互性，某一主體所產生后果正的或負的并不由其完全承擔，而可能由他人分擔。這樣要么受益者對受損者的福利損失進行補償，要么潛在的受損者為避免福利損失，而對潛在受益者進行補償。
所謂權利的相互性，即微觀經濟學中的外部性。環境破壞通常成為負外部性的例子。按照科斯開創的產權經濟學中權利相互性觀點，要么開采者無權采掘，若要開采，采掘者應向受損居民作出補償；要么開采者有權采掘，礦區及周邊居民為避免自身受損，而對開采者因放棄采掘所導致利益損失作出補償。這種因權利相互性而產生的補償屬于外部性補償。
對于不可再生的礦產資源來說，權利的相互性還存在代際之間，即當代人對不可再生資源的使用導致后代人未來對這種資源擁有量的減少。當代人不能因為后代人尚未有機會表達其主張而剝奪其對不可再生資源的擁有權。因此，當代人開采礦產資源，還要對后代人進行補償，此即資源稀缺性補償。補償的形式可以某礦產資源儲量，結合當前采礦速度和可開采時間，以某一水平的貼現率計算的租金，積累一種代際分配基金。這種租金可稱為“霍特林”租金Hoteling 1931。
也就是說，礦產資源開發的補償機制要解決兩大問題，一是對引發的生態環境破壞進行橫向補償，二是對未來不可再生資源的稀缺而進行縱向補償。
但目前的礦產開發補償中，存在的問題主要是：
首先，按照規定，征收礦產資源補償費的目的是“為了保障和促進礦產資源的勘查、保護與合理開發，維護國家對礦產資源的財產權益”，這似乎更多地考慮了礦產資源稀缺性補償，甚至國有礦產資源產權的維護，而對礦山開采導致的環境生態影響補償的精神并未體現。也就是說該項收費制度的立法意圖是不明確的。
其次是費率水平過低，根本無法體現礦產資源稀缺程度，而且計征依據為已采產品銷售收入而非礦產儲量，缺乏制約浪費和破壞式開采的作用。礦區水土治理、生態恢復、移民、居民生活救助和就業安置等，絕不是區區幾十億元補償資金可以勝任的。根據規定，這項收入在中央和地方之間按照一定比例進行分成，其中，中央與省、直轄市的分成比例為5∶5，與自治區的分成比例為4∶6。目前對于中央政府掌握的這部分資源補償費收入，只是通過財政部和國土資源部的部門規章形式進行規范，這就是2001年頒布的《礦產資源補償費使用管理辦法》。事實上，中央政府所掌握的礦產資源補償費收入也沒有涉及到礦產資源開采過程中的大量外部性影響的矯正。從各地情況看，根本談不上用于外部性補償或資源稀缺性補償。
三、抓住機遇加快立法，推進礦產資源產權制度與開發管理體制改革
第一，加快推進國有資產全面保護的立法。本次山西省煤炭行業整合，其直接目標是解決煤炭開采規模化、安全化問題，但涉及到的利益分配糾紛則充分暴露了我國礦產資源產權制度中的諸多問題。應以此為契機，對自然資源類國有資產進行立法論證。自然資源類國有資產立法內容應主要解決兩大問題：
首先是調整資源類國有資產產權的行使方式。我國自然資源類國有資產產權，當前主要是由國土資源部門行使的。這部分資產及其收益，與全國每年財政收入相比為數甚至更為龐大，但長期得不到全社會足夠的重視。國土資源部門作為行業管理部門，能否同時代表國家作為自然資源的產權主體，是一個需要認真研究的問題。對這部分國有資產，國資委、財政部、國土資源部等部門如何劃分權責，應盡快展開論證。
其次是處理好中央與地方礦產資源權益分配關系。無論城市國有土地還是礦產資源，產權的行使和收益如何在不同級次政府之間分割，涉及到財政體制問題。在憲法規定框架內，通過財政法、土地管理法和礦產資源法的修訂，界定政府間對資源類國有資產產權安排，應該成為今后我國社會主義市場經濟體制的重要內容。對此問題不能再回避，而需要拿出勇氣真正面對，或至少積極推進相關探索工作。
第二，盡快修訂《礦產資源法》。在現行制度框架內，首先，修訂《礦產資源法》，就礦業權和國有礦產資源產權進行區分，以將憲法規定的國有產權落到實處，阻止國有資產流失。其次，現行法律在資源開發補償方面也缺少調整礦權與地權關系的內容。比如在集體土地范圍內采礦，該集體有沒有優先取得礦業權的權利、土地所有權人和采礦權人利益如何兼顧保護等，尚缺乏法律規范。
第三，主法和配套法規需要合理配置。《礦產資源法實施細則》與《礦產資源法》不配套，法律缺少對一些基礎性法律概念的約定和表述，而實施細則和辦法中的約定和表述不準確、不正確和不權威，造成法律與行政法規相比在內容上出現“弱法強配套”現象。
第四，關于礦業權交易的內容亟待補充，原來嚴格限制礦業權交易的內容需要改變。隨著社會主義市場經濟體制的建立，礦業權交易市場逐步形成，但因缺乏立法規范，只能參照其他產權交易辦法來運作，而一般產權交易辦法不能正確反映礦業權的特性，由此產生礦產交易的“灰色地帶”甚至“黑色地帶”。
newspage
|
