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編者按：中國(海南)改革發展研究院課題組在以往研究的基礎上，經征求專家意見多次修改，形成《改革跑贏危機的行動路線（30條建議）》。

提出這份建議報告，基本考慮是：第一，基于對改革形勢客觀判斷，以化解風險與危機為基本出發點；第二，堅持問題導向，重點把握如何形成公平可持續的市場經濟、有效協調利益關系、有效解決體制機制性腐敗三個方面的改革攻堅；第三，綜合考慮改革的可接受度和改革可行性，以牢牢把握改革主動權，爭取實現未來3-5年改革攻堅的實質性突破。

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改革跑贏危機的行動路線（30條建議）

中國(海南)改革發展研究院課題組

中國改革正處于深水區和攻堅階段。與以往相比，改革的深刻性、復雜性、艱巨性前所未有：轉型與改革交織融合，經濟轉型、社會轉型、治理轉型都直接依賴于重大改革的突破；利益失衡的矛盾日益突出，改革需要在調整重大利益關系上取得進展；轉型倒逼改革，改革的時間和空間約束全面增強。在這個特定背景下，改革與危機賽跑的特點突出，盡快形成“改革跑贏危機”的行動路線至關重要。[全文][中改院建言]

 

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???我們的思路性建議是：抓住擴大內需的戰略機遇，釋放人口城鎮化的最大潛力，關鍵在于以市場化改革為最大紅利，形成以拉動消費支撐7%-8%中速增長的體制格局。

4.以理順資源要素價格為重點，深化價格改革

建議1-2年內，推進成品油、天然氣市場價格形成機制改革；加快完善煤電價格聯動機制；全面實行水電氣梯級價格制度；加快資源稅改革。2-3年內，建立完善的碳源碳匯監測與調控機制，逐步擴大碳交易范圍，適時建立全國性碳交易市場體制；全面開展排污權交易。[詳細]

5.以利率、匯率市場化改革為重點推進金融體制改革

（1）加快推進利率市場化進程，實現各類市場主體平等使用金融資源。（2）加快匯率形成機制改革。（3）加快人民幣國際化進程。[詳細]

6.以放開市場、引入競爭為重點推進壟斷行業改革

實現不同所有制企業依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護，支持民間資本進入壟斷行業，拓展民間資本投資空間。建議2-3年內，對鐵路、電力、電信、石油、民航、郵政等行業，將自然壟斷和競爭環節切實分開。競爭性的對民間資本全面放開；自然壟斷的吸納民間資本廣泛參與。對城市公用事業，盡快健全特許經營制度，形成合理的價格形成機制，積極引導民間資本參與。對食鹽等政企分開滯后的領域，在加快政企分開、實行管辦分離的基礎上對民間資本放開。建議開征壟斷利潤調節稅。[詳細]

7.以公益性為目標優化國有資本配置

（1）明確國有資本提高普遍福利的目標。建議1-2年內，出臺新的國有資本布局調整優化方案，推動國有資本從一般競爭性領域退出，重點配置到義務教育、基本公共醫療以及基本住房保障等公共產品領域；建議3年內劃撥20%-30%的上市公司國有股權到社保體系。（2）對短期內難以退出一般競爭性領域的國有資本，逐步提高收租分紅比例。減少并逐步取消特殊優惠和特殊保護，建立常態化的國有企業收租分紅機制，確保“十二五”末期不低于30%。[詳細]

8.加快農地物權化制度創新，建立城鄉統一的土地市場

（1）盡快完成土地確權，保障農民土地用益物權主體地位。建議2-3年內，基本完成全國范圍的農村土地確權登記；盡快叫停一些地方“土地換社保”等不合理做法；盡快修改《物權法》，將農村土地使用權明確列為可抵押的財產權。 （2）落實土地承包關系保持穩定并長久不變。建議盡快修改《土地管理法》，賦予農民長期而有保障的土地占有、使用、收益和處置權利。 （3）建立城鄉統一、同權同價的土地市場。完善土地交易市場，盡快形成農民承包土地和宅基地使用權的抵押、入股的制度安排；完善征地補償的法律規定，對失地農民實行公平補償；嚴格限定公益性征地范圍，主要通過鹽堿地、荒地等改造而非占用耕地獲得增量建設用地。 [詳細]

9．以服務業開放帶動新的全面開放

（1） 適應社會需求變化加快服務業全面開放。（2）加快實施雙邊與多邊自由貿易區戰略。（3）加強與新興經濟體的全面合作。[詳細] 


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???我們的思路性建議是：以民富優先為導向，以擴大中等收入群體為重點，以創新社會管理為關鍵，盡快形成常態化的利益訴求表達機制、利益協調機制、利益共享機制。

10.把中等收入群體倍增作為協調利益關系的重大任務

中等收入群體是多元化社會中利益矛盾與沖突的天然緩沖器和自然穩定器。未來5-10年，全面協調利益關系的重中之重，是形成中等收入群體為主體的橄欖型社會結構。建議2014年出臺《中等收入群體倍增國家規劃》，明確提出中等收入群體倍增的目標：即每年占比提高2個百分點左右，爭取到2020年達到40%；人口規模從3億擴大到6億左右。[詳細]

11.盡快破題收入分配改革

（1）推動建立工資協商談判機制，形成勞動者報酬正常增長的保障機制。（2）改革個人所得稅制，實質性降低工薪階層稅負。3）規范收入分配秩序，提高收入分配透明度。[詳細]

12.以制度統一為重點加快基本公共服務均等化進程

（1）實現城鄉基本公共服務制度對接。建議2-3年內，重點推進城鄉居民養老保險、醫療保險的“二險合一”；3-5年內，實現城鎮職工基本養老保險制度的統一，解決長期存在的職工養老保險“雙軌制”弊端。 （2）創新公共服務供給方式。在政府承擔最終責任的前提下，充分發揮市場機制作用，采取合同外包、特許經營、政府采購、公共服務券等方式鼓勵社會力量的參與，增強基本公共服務供給的可持續性。 [詳細]

13.按公共資源優化配置的要求深化財稅體制改革

[詳細]

14．盡快改變城鄉二元戶籍制度

建議在國家城鎮化規劃中明確提出2020年總體實現農民工市民化的大目標；2-3年內，初步實現有條件的農民工市民化；3-5年內，基本解決存量農民工的市民化；到2020年總體實現農民工市民化。 （2）明確戶籍制度改革的目標與時間表。建議1-2年內，剝離戶籍的福利分配功能, 在中小城鎮全面取消戶籍制度，建立人口登記制度；3-5年內，除了個別特大城市外，其他大中城市的戶籍制度基本放開，全面實施人口登記制度；5-8年內，全面實行以身份證代碼為唯一標識的人口登記制度。 [詳細]

15.以強化公益性、專業性、獨立性為重點深化事業機構改革

（1）突出公益性。（2）強化專業性。（3）提高獨立性。[詳細]

16.向社會放權，著力推進社會組織發展

（1）加快發展公益性社會組織。建議1-2年內，全面推行社會公益組織備案制，鼓勵支持社會公益組織的發展；加快農村合作組織發展；盡快形成社會組織的稅收優惠制度，逐步提高公益捐贈扣除比例。 （2）推進官辦社會組織轉型。建議分三步走：第一步，加大官辦社會組織的公開透明度，包括善款籌集與使用、內部運行公開；第二步，利用社會需求和社會壓力，加強專業化，改革內部治理機制，提高運行效率；第三步，逐步推進“去行政化”，最終實現社會組織“領導人自選、活動自主、經費自籌”。 （3）鼓勵社會組織參與公共事務。[詳細]

17.以改革信訪制度為重點建立利益協調機制

??? （1）盡快研究、統籌部署司法體制改革與信訪制度改革的行動方案。建議1-2年內，建立法律援助機構與政府信訪部門的協作機制，使法律援助機構成為信訪的“第二窗口”；3-5年內，加快司法體制改革，擴大訴訟范圍，使更多的信訪案件納入到司法軌道中解決；5-8年內，在全社會樹立司法的最終裁判權威，使信訪制度轉變為化解社會矛盾的輔助渠道。 （2）建立健全公共政策社會參與制度，形成多渠道的利益協商對話機制。[詳細]?


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我們的思路性建議是：加快政府向市場和社會放權，以權力公開透明為重點推進政治體制改革。通過3-5年的努力，實現權力運行規范化、公開化，走出一條權力約束權力與社會監督權力有機結合、有效抑制腐敗的新路子。

18．全面深化行政審批制度改革

（1）加大政府放權力度。建議人大或者國務院盡快建立行政審批法律審查機制和量化管理機制，提高行政審批改革的透明度。建議1-2年內，削減三分之一以上行政審批權，提前實現本屆政府的預期目標。 （2）全面削減生產經營活動中的審批事項，尤其是大幅度減少服務業的投資審批。[詳細]

19．推進干部人事制度改革

把反腐敗與遏制不斷擴大的特權相結合，重在推進干部人事制度改革。建議盡快全面建立公務員的聘任制，打破 “鐵飯碗”，形成包括領導干部在內的公務員正常上下、退出機制；改革干部考核體制，切實把公共服務實現度和群眾滿意度作為評價、考核、獎勵、問責干部的重要標準；從新退休干部開始，爭取通過5年左右的努力取消待遇終身制。[詳細]

20．推進公共資源配置的市場化、公開化

建議盡快出臺《公共資源監管法》，明確界定公共資源市場化配置的范圍和監管程序。自然資源方面，在確保公共利益的前提下，完善土地、礦產資源“招拍掛”制度，將市場化配置的范圍擴展到河流、森林、山嶺等各類公共資源；社會資源方面，推進各類公共工程承包經營權配置的市場化，在城鎮公用事業領域特許經營權的出讓上全面引入競爭機制；行政資源方面，在完善政府采購的同時，加快推進行政系統服務資源配置的市場化；公共資源方面，加快建立公平公正的有形交易市場。[詳細]

21．全面推進政務公開

（1）將政務公開擴展到整個公共服務領域。建議本屆政府任期內，按照《政府信息公開條例》要求，制訂全國統一的政務公開指導目錄，劃分自動公開和核準公開的范圍，詳細規定政務公開的內容與程序，以形成社會監督問責的基礎。 （2）提高財政預算公開透明度。建議盡快成立隸屬國務院的國家預算委員會，專司預決算編制，形成“預算委員會編制-財政部門執行-人大監督”的格局；以“三公”經費的全公開、可查閱、可質詢為重點，逐步把政府所有收支全部納入預算管理；建立健全政府公共預算、政府性基金預算、社會保險預算、國有資本預算，推進四套預算一體化，實現全口徑預算公開。 [詳細]

22．分步推進官員財產公開

（1）加快從內部申報轉向外部公開。建議盡快形成國家層面的行動計劃，爭取2-3年內推動重要官員及其直系親屬的財產、就業、出國情況從內部申報轉向外部公開。 （2）制定官員財產公開的過渡性改革方案。在操作上可實行三個“率先”：一是新當選或新任命官員率先公開；二是新任官員中領導干部率先公開；三是財產中不動產率先公開。 （3）逐步完善官員財產公開的技術體系。[詳細]

23．按司法權公正、獨立行使的要求深化司法體制改革

（1）擴大和規范司法公開的事項、內容。（2）探索建立中央地方雙重法院體制。建議由中央層面的法院體系，專門負責土地、稅收、金融、破產、涉外和知識產權等領域的經濟案件審理，以克服經濟領域司法的地方保護主義；一般民商事案件與治安刑事案件、家庭婚姻繼承案件、青少年犯罪案件仍由地方法院受理。 （3）探索法院系統省級垂直管理。建議基層法院和中級法院由省、自治區和直轄市垂直管理；鐵路、林業、農墾法院等專門法院全部并入地方法院系統。 （4）強化司法權的獨立公正行使。建議設立獨立的行政法院、破產法院、治安法院等專門法院；在法院內部權力配置上，實現行政與業務相分離，推進審理權與裁判權合一的改革；建議司法經費獨立預算，并由中央財政專門撥付。 [詳細]

24．強化人大監督職能

（1）落實人大對政府財政預決算的審議和監督職能。（2）將審計等部門劃歸到人大。建議將審計監督部門劃歸到人大，建立大監督體系；建議逐步撤銷地方統計局，建立自上而下的統計垂直管理體系，強化地方調查總隊職能。 [詳細]?


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我們的思路性建議是：在改革進入全面調整利益關系的背景下，實現改革突破，不僅需要頂層設計，更需要頂層協調，合理選擇改革突破口，以把握改革的主動權。

25．營造良好的改革氛圍

中國正處在經濟轉型、社會轉型、治理轉型的關鍵時期。未來5-8年，促進轉型、跑贏危機才是改革的硬道理。一些國家“中等收入陷阱”的教訓至為深刻。轉型發展的關鍵時期，需要繼續解放思想，形成改革共識，在“以改革促進轉型、化解危機”上排除各種干擾，以強化中央在重大改革決策上的權威。[詳細]

26．短期改革與中長期改革兼顧

轉型改革會有陣痛，但不轉型、不改革將會使矛盾和問題積累下來，中長期將面臨更為嚴峻的危機挑戰。當前，尤其需要防止以增長取代轉型，以政策調整取代改革，以小修小補的改革取代深層次改革。既要充分考慮改革的可行性，也要考慮社會可接受度，給社會良好的改革信心和預期。建議優先部署和推進最直接、最有效化解危機的改革以及具有廣泛社會共識的改革；對于社會有期待、一時難以實施的改革，要明確提出時間表，積極創造條件盡早推出。[詳細]

27．把政府改革作為突破口

政府改革“牽一發而動全身”，應作為新階段全面改革的主攻方向。建議以優化權力結構為主線，把政府改革與黨的改革相結合，以務實推進政治體制改革的新突破；以政府向市場放權為重點轉變政府經濟職能，帶動市場化改革的新突破；以政府向社會放權為重點轉變政府社會職能，帶動社會體制改革的新突破；按照決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，破題大部門體制改革。[詳細]

28．自上而下的改革與自下而上的改革相結合

對于全國層面的改革，需要中央明確目標、原則、方向，由中央出臺專項規劃統一部署；充分授權地方在多個領域做超前、大膽的改革創新，鼓勵地方改革探索與試點；推行“開門改革”，建立改革的公共參與機制，充分利用互聯網等新技術廣泛吸收民間智慧完善改革方案。[詳細]

29．改革先行先試與立法推進相結合

改革既需要通過行政權威推動，也需要法律權威推動；既需要通過試點探索突破，也需要在試點的基礎上形成法律法規。對一時拿不準、難以“一刀切”的重大改革，鼓勵地方、各類主體先行先試；對有試點基礎、有廣泛共識的重大改革，盡快進入立法程序，給社會明確的改革預期，降低改革的社會風險。建議用法律的形式將改革目標上升為國家意志，強化法律約束性；加強改革程序立法，逐步將改革的社會參與、改革程序的透明等納入法治化軌道。[詳細]

30．加強改革的頂層協調

建議在中央或國務院設立改革領導小組。由中央或國務院主要領導直接領導，設立精干辦公室，具體負責改革的頂層設計、統籌規劃和協調指導。新成立的改革協調機構不宜設置為一般的議事機構或部際協調機構，應定位為高層次工作機構，以統籌各項改革的頂層設計，協調重大改革的具體實施，發揮黨中央、國務院領導全面改革的參謀助手作用。[詳細]