1、建立保障農(nóng)民土地權(quán)益的制度安排
當(dāng)前我國(guó)土地制度方面的幾個(gè)基本事實(shí)是：第一，盡管我國(guó)實(shí)行了所謂世界上最嚴(yán)格的土地管理制度，但土地浪費(fèi)仍然很嚴(yán)重，土地違法案件層出不窮。第二，因?yàn)橥恋卣饔枚鸬霓r(nóng)村“群體性事件”在數(shù)量上居各類“群體性事件”之首。失地農(nóng)民越來(lái)越多，盡管不少地方對(duì)失地農(nóng)民提供了社會(huì)保障，但農(nóng)民還是不滿意。農(nóng)民有一種強(qiáng)烈的意識(shí)，國(guó)家拿了他的地，就應(yīng)永久保養(yǎng)他們家人。第三，盡管我國(guó)法律允許農(nóng)民之間轉(zhuǎn)移土地承包權(quán)，但此類交易量不大；已經(jīng)發(fā)生的交易常常不穩(wěn)定。這種情況不利于推行農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。
人們對(duì)當(dāng)前土地制度的缺陷已經(jīng)有廣泛共識(shí)，但對(duì)改革的方向卻有明顯分歧。除過(guò)有人希望用農(nóng)民專業(yè)合作社替代傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)的辦法解決問(wèn)題之外，還有更多的人希望通過(guò)“物權(quán)法”的頒布，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)的“物權(quán)化”。但從目前“物權(quán)法”初稿內(nèi)容看，這種希望難免落空。有不少人主張實(shí)行包括耕地私有制在內(nèi)的多元化的土地所有制，但因?yàn)檫@種意見涉及到了“私有制”，目前還不能為官方所接受。
筆者認(rèn)為，接受多元化的土地所有制，尚需全社會(huì)解放思想。很多人不明白“古典私有制”和“現(xiàn)代私有制”的區(qū)別。現(xiàn)代國(guó)家掌握了控制國(guó)民經(jīng)濟(jì)的豐富手段，土地所有制早已不能用自己的土地產(chǎn)權(quán)操縱國(guó)家命運(yùn)。現(xiàn)代國(guó)家通常對(duì)土地的私有產(chǎn)權(quán)給予很多制約，土地功能的公共性受國(guó)家權(quán)力的支配程度日益增強(qiáng)。簡(jiǎn)單說(shuō)來(lái)，現(xiàn)代土地私有制無(wú)論在經(jīng)濟(jì)上還是政治上都已經(jīng)沒(méi)有那么可怕。
退一步說(shuō)，如果要用“承包權(quán)”的“物權(quán)化”實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)改革，也必須有配套措施。不妨宣布土地承包權(quán)100年不變，用以表明國(guó)家強(qiáng)化承包權(quán)使之成為“準(zhǔn)私有產(chǎn)權(quán)”的政治態(tài)度。同時(shí)，土地征用制度和交易制度都應(yīng)做出重大調(diào)整，調(diào)整的原則是國(guó)家征用土地的價(jià)格必須反映土地資源的稀缺性，市場(chǎng)交易必須有一定的競(jìng)爭(zhēng)性。此外，這種改革還有一些技術(shù)性措施必須采用，但這里不再一一討論。
2．農(nóng)民工問(wèn)題應(yīng)當(dāng)受到更大的關(guān)注
2006年年初國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議并原則通過(guò)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見》是近年來(lái)少有的一項(xiàng)系統(tǒng)性的促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的政策文件。文件的主要內(nèi)容包括：
第一，抓緊解決農(nóng)民工工資偏低和拖欠問(wèn)題。文件要求，要嚴(yán)格規(guī)范用人單位工資支付行為，建立工資支付監(jiān)控制度和工資保證金制度，確保農(nóng)民工工資按時(shí)足額發(fā)放。嚴(yán)格執(zhí)行最低工資制度，制定和推行小時(shí)最低工資標(biāo)準(zhǔn)。目前，一些省市已經(jīng)宣布提高農(nóng)民工最低工資，有的省市提高幅度達(dá)30%。
第二，依法規(guī)范農(nóng)民工勞動(dòng)管理。文件重申了國(guó)家《勞動(dòng)法》的有關(guān)內(nèi)容。
第三，搞好農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)和職業(yè)技能培訓(xùn)。文件要求進(jìn)一步清理和取消各種針對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的歧視性規(guī)定和不合理限制。2006年頒布的國(guó)家“十一五規(guī)劃”綱要提出，要支持新型農(nóng)民科技培訓(xùn)，提高農(nóng)民務(wù)農(nóng)技能和科技素質(zhì)。國(guó)家將大規(guī)模實(shí)施農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)工程，增強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)能力；實(shí)施農(nóng)村實(shí)用人才培訓(xùn)工程，培養(yǎng)造就一大批生產(chǎn)能手、能工巧匠、經(jīng)營(yíng)能人和科技人員。
第四，積極穩(wěn)妥地解決農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題。文件要求，依法將農(nóng)民工納入工傷保險(xiǎn)范圍，抓緊解決農(nóng)民工大病醫(yī)療保障，探索適合農(nóng)民工特點(diǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法。但2006年在這方面尚沒(méi)有具體政策出臺(tái)。
這個(gè)文件還提出要切實(shí)為農(nóng)民工提供相關(guān)公共服務(wù)，保障農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育，搞好計(jì)劃生育管理和服務(wù)，多渠道改善農(nóng)民工居住條件；健全維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的保障機(jī)制，保障農(nóng)民工依法享有的民主政治權(quán)利，保護(hù)農(nóng)民工土地承包權(quán)益；大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和縣域經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力就地就近轉(zhuǎn)移。
國(guó)務(wù)院文件出臺(tái)以后，不少地方采取措施予以積極貫徹。深圳在全國(guó)率先探索建立了“低繳費(fèi)、廣覆蓋、保基本”的勞務(wù)工醫(yī)療保險(xiǎn)制度。即企業(yè)交8元，勞務(wù)工交4元，既保門診，又保住院。截止去年底，深圳市參保人數(shù)達(dá)到343萬(wàn)人，受到企業(yè)和勞務(wù)工的普遍歡迎。深圳市的這項(xiàng)工作從試點(diǎn)到全面推開僅用了不到一年半的時(shí)間。深圳啟動(dòng)還啟動(dòng)了"零欠薪"工程，2006年市、區(qū)兩級(jí)部門先后刑拘惡意逃薪的企業(yè)主52名，公開通報(bào)拖欠員工工資的企業(yè)42家。全年共檢查用人單位3.5萬(wàn)多家次，涉及勞動(dòng)者680多萬(wàn)人次，查處違法用人單位7400多家次，追付勞動(dòng)者工資等待遇2.5億多元，追繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)5500多萬(wàn)元，共墊付企業(yè)欠薪28宗，涉及員工2300多人，墊付金額558萬(wàn)元。目前深圳全市養(yǎng)老保險(xiǎn)參保422.5萬(wàn)人，其中農(nóng)民工占總參保人數(shù)的66%，已有100多名外來(lái)工在深圳享受按月領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇。深圳作為擁有600多萬(wàn)農(nóng)民工的大城市能做到這些事情，其他城市也應(yīng)不難做到。
這里扼要討論勞動(dòng)管理體制改革的基本問(wèn)題。我們估算，如果能嚴(yán)格執(zhí)行“勞動(dòng)法”，下決心解決勞動(dòng)者加班報(bào)酬問(wèn)題、城市居民兼業(yè)問(wèn)題和童工問(wèn)題，全國(guó)就業(yè)崗位有可能增加4000萬(wàn)左右[1]。如果再能夠加強(qiáng)居民收入調(diào)節(jié)和監(jiān)管，適當(dāng)提高個(gè)人收入所得稅的累進(jìn)率，努力打破就業(yè)的部門壟斷，就業(yè)崗位還可以增加。從宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)看，我國(guó)GDP連年高速增長(zhǎng)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了就業(yè)增長(zhǎng)的速度。這種差距不可能用技術(shù)進(jìn)步因素來(lái)完全解釋。基本情況是，一方面已就業(yè)的勞動(dòng)者超時(shí)超負(fù)荷工作，另一方面卻有大量農(nóng)村隱蔽失業(yè)人口存在。
我們不贊成用農(nóng)民素質(zhì)低來(lái)解釋農(nóng)民失業(yè)人口大量存在的原因。事實(shí)上，在一些城市現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)部門，農(nóng)民能夠從事很多工作。電腦裝配流水線上，經(jīng)過(guò)短期培訓(xùn)的農(nóng)民工完全可以勝任工作，這已經(jīng)有事實(shí)可以證明。勞動(dòng)市場(chǎng)的不完全性，才是農(nóng)民工就業(yè)難主要制約因素。
3．加快戶籍制度改革的步伐
戶籍制度改革講了很多年了，到現(xiàn)在還不好說(shuō)有什么人鐵定地贊成目前這個(gè)制度。但為什么到現(xiàn)在也沒(méi)有形成一個(gè)方案，更不用說(shuō)形成一個(gè)法律文件？前年公安部的首長(zhǎng)就談過(guò)一些不錯(cuò)的意見，但后來(lái)也沒(méi)有進(jìn)一步的消息。去年國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)的文件又回避了戶籍問(wèn)題。對(duì)于戶籍制度改革步伐的蹣跚，我看一方面的確是有難處，因?yàn)樯婕暗睦嫫胶鈫?wèn)題比較復(fù)雜；另一方面可能是技術(shù)思路有些問(wèn)題。能不能像有的改革一樣，把戶籍制度改革放一放，到什么時(shí)候水到渠成，讓它自然化解？我看不能。有這個(gè)想法的同志無(wú)非是說(shuō)等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)到一定程度后來(lái)化解這個(gè)問(wèn)題，但我們已經(jīng)看到在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)并沒(méi)有解決這個(gè)問(wèn)題，反倒使這個(gè)問(wèn)題更加復(fù)雜，例如，那里的戶籍壁壘不僅發(fā)生在城鄉(xiāng)之間，也發(fā)生在農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部。可見，我們不能等。
持浪漫主義想法的同志常常對(duì)“壁壘”恨之入骨，因此會(huì)提出很激進(jìn)的改革設(shè)想。但我認(rèn)為戶籍制度也應(yīng)有一個(gè)漸進(jìn)改革的方案，不能想在一個(gè)早上解決所有問(wèn)題。激進(jìn)的改革可能又是一紙空文，不能得到實(shí)際落實(shí)。
在思想上要有這樣一種觀念：壁壘不見得總是壞東西，有的社會(huì)壁壘要消除，但有的社會(huì)壁壘就不可能消除，甚至還是社會(huì)發(fā)展的需要。一個(gè)小姑娘在同樣一只沙發(fā)上一屁股坐在爺爺旁邊，爺爺高興；但一個(gè)下屬一屁股擠坐在上司旁邊，上司就不高興了。這就是一種壁壘。一個(gè)社會(huì)會(huì)有各種各樣的壁壘，有的壁壘不僅不會(huì)對(duì)社會(huì)有很大危害，反而可能會(huì)降低社會(huì)的運(yùn)行成本，提高社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的效益。所以，我們要正確看待社會(huì)壁壘。但是，我們國(guó)家戶籍制度從城鄉(xiāng)分割的層面上看，可以說(shuō)一無(wú)是處，有的歷史上的“好處”，也是虛假的，現(xiàn)在對(duì)它進(jìn)行改革是完全必要的。不過(guò)，我也不贊成城市不設(shè)立任何門檻，只是門檻要要有某種公正性，特別不能以先天的家庭出身做門檻。此外，門檻也不是絕對(duì)的，在一定過(guò)渡期里門檻可以高一點(diǎn)，過(guò)渡期結(jié)束后就可以低一些；還有的門檻在過(guò)渡期結(jié)束后可以完全取消。
正是基于上述理念，本報(bào)告的作者起草了一個(gè)關(guān)于我國(guó)人口登記制度改革的建議稿（見附件）。以下是對(duì)這個(gè)建議稿的解釋。
改革的基本技術(shù)性思路是通過(guò)控制住房來(lái)控制城市人口。我以為再?zèng)]有比這更好的辦法。一個(gè)城市政府連住房也控制不了，又怎么能控制人口？用這個(gè)辦法的前提，就是要對(duì)住房情況掌握清楚；戶籍登記機(jī)關(guān)要有一個(gè)社區(qū)住房清單。現(xiàn)代社會(huì)，即使不做戶籍制度改革，一個(gè)社區(qū)政府也本來(lái)應(yīng)該掌握住房情況。在計(jì)算機(jī)技術(shù)普及的情況下，做這項(xiàng)工作也不難。
對(duì)于這個(gè)方案，人們會(huì)提出許多疑問(wèn)，但最重要的疑問(wèn)是會(huì)不會(huì)發(fā)生一些人以“投機(jī)”的方式很容易地獲得一些大城市的戶籍？例如，一戶居民在上海租用了1月標(biāo)準(zhǔn)住房，獲得了上海戶籍，開始享有上海的各項(xiàng)社會(huì)福利，然后放棄標(biāo)準(zhǔn)住房，隨便住在什么地方。政府還要這個(gè)人提供廉租房、提供最低生活保障。可以設(shè)想，如果這個(gè)目的容易達(dá)到，會(huì)有成千上萬(wàn)的人涌向上海。這個(gè)建議稿估計(jì)到了這種情況，一些條款（如第5條、第9條和第14條有關(guān)內(nèi)容）就是為防止這種情況而提出的。有了這樣一些規(guī)定，城市人口不會(huì)盲目擴(kuò)張；戶籍人口的機(jī)械增長(zhǎng)的速度與標(biāo)準(zhǔn)住房的建設(shè)速度相關(guān)聯(lián)。除非標(biāo)準(zhǔn)住房供應(yīng)的速度過(guò)度膨脹，否則戶籍人口不會(huì)因此項(xiàng)改革而急劇膨脹。
按照這個(gè)改革方案，一些城市的住房?jī)r(jià)格會(huì)上升，房租也會(huì)上升，但這是沒(méi)有辦法的事情。但從長(zhǎng)期趨勢(shì)看，這個(gè)方案不會(huì)對(duì)房?jī)r(jià)有重要影響。
這個(gè)方案實(shí)際上給一些人進(jìn)入條件好的大城市設(shè)立了門檻，這似乎顯得違背了“遷徙自由”原則。但是，從漸進(jìn)改革的角度看，這個(gè)方案已經(jīng)有了極大進(jìn)步，因?yàn)檫@個(gè)門檻是針對(duì)所有人，而不單單是針對(duì)農(nóng)民。從長(zhǎng)期趨勢(shì)講，這些門檻也會(huì)降低；只是在過(guò)渡時(shí)期內(nèi)給地方一定的設(shè)立門檻在自主權(quán)。
這個(gè)方案與過(guò)去相比有進(jìn)步、易操作、方向正確，容易平滑過(guò)渡到終極目標(biāo)。所謂終極目標(biāo)就是一個(gè)公民或一個(gè)公民家庭，只要在進(jìn)入一個(gè)城市居住，且住所符合城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，就必須允許其登記為戶籍居民，并很快享有各種權(quán)利。我所設(shè)計(jì)的方案保留了一定的門檻，還給地方留下了抬高門檻的一定的自主權(quán)，但到條件成熟以后，這些門檻可以取消。關(guān)鍵在于這些門檻并不是專門針對(duì)農(nóng)民的。
按這個(gè)方案，一些收入較好的城市務(wù)工農(nóng)民很容易成為成績(jī)戶籍居民。例如，已經(jīng)住在城市的商販、技術(shù)工人，都有可能成為戶籍居民，城市政府應(yīng)該歡迎他們。不要擔(dān)心城市因此會(huì)不堪承受，因?yàn)檫@些人早已住下來(lái)了，城市早已承接了他們，只是他們沒(méi)有取得戶籍居民身份而已。如果說(shuō)城市擴(kuò)容太快，那也是城市政府規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)住房建設(shè)規(guī)模太大；既然蓋了房子，就應(yīng)有人居住，否則豈不是浪費(fèi)？這些人口也有能力納稅，或者有可能納稅，他們自然應(yīng)該享有城市提供的公共福利。
筆者依據(jù)一些資料估算，按這個(gè)方案，現(xiàn)有進(jìn)城農(nóng)民工的20%可以立即成為城市的戶籍居民，他們有能力在城市租用或買到“標(biāo)準(zhǔn)住房”。經(jīng)過(guò)一定發(fā)展階段以后，農(nóng)民工中除過(guò)郊區(qū)兼業(yè)農(nóng)民都可以居住在城市的標(biāo)準(zhǔn)社區(qū)，并成為城市的戶籍居民。那時(shí)，“農(nóng)民工”問(wèn)題將不再存在。
我不贊成搞“貧民窟”。也就是說(shuō)，我不贊成大量人口擁向少數(shù)大城市，隨便居住在臨時(shí)的破敗的建筑物當(dāng)中，或者像印度的一些城市一樣，干脆讓一些人露宿公共場(chǎng)所。理由是，第一，目前已經(jīng)事實(shí)上存在零散的“貧民窟”，如果有鼓勵(lì)政策，“貧民窟”的規(guī)模會(huì)更大。第二， “貧民窟”居民大量存在，城市政府事實(shí)上管不了他們，結(jié)果他們就成了城市的邊緣人口，這樣等于把全社會(huì)的“二元結(jié)構(gòu)”復(fù)制到了城市，問(wèn)題還是沒(méi)有解決。這些人口的子女的成長(zhǎng)將極為困難。第三，大規(guī)模“貧民窟”的存在會(huì)使大城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“大而全”的特點(diǎn)，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)會(huì)有相當(dāng)規(guī)模，結(jié)果會(huì)擠壓其他地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，加劇其他地方經(jīng)濟(jì)的“空心化”，不利于全國(guó)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，結(jié)果導(dǎo)致畸形區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期難以糾正，使國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭受重創(chuàng)。放任“貧民窟”擴(kuò)張實(shí)在是浪漫主義的想法，很不可取。
這個(gè)方案實(shí)施的兩個(gè)技術(shù)關(guān)鍵，一是全國(guó)“納稅與社會(huì)保障帳戶”的建立，另一是住房的普查和“標(biāo)準(zhǔn)住房”的確定。我以為這樣兩件事情是社會(huì)管理的基礎(chǔ)性工作，遲早要做，現(xiàn)在配合人口登記制度改革來(lái)做，正逢其時(shí)。
4．城市化進(jìn)程及其分析
中國(guó)農(nóng)村大約有320萬(wàn)個(gè)自然村，60多萬(wàn)個(gè)行政村，常住人口大約是7億4千5百萬(wàn)，占了中國(guó)總?cè)丝诘?8%。這是中國(guó)社會(huì)的大頭。中國(guó)銀監(jiān)會(huì)官員披露的資料表明，到2020年，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)需要新增資金十五至二十萬(wàn)億元人民幣。而實(shí)際支農(nóng)資金按照8%的增長(zhǎng)率計(jì)算，只能提供10萬(wàn)億左右。這些資金即使投下去，由此產(chǎn)生的固定資產(chǎn)的維護(hù)更新成本，國(guó)家和農(nóng)民都支付不起。
正因?yàn)檫@個(gè)情形，總有高層人士強(qiáng)調(diào)建設(shè)新農(nóng)村要循序漸進(jìn)，要因地制宜，要把發(fā)展生產(chǎn)放在首位，不可操之過(guò)急。然而，面對(duì)這樣一個(gè)大農(nóng)村，不急并不等于就有辦法解決問(wèn)題。
僅僅靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進(jìn)步，并不能創(chuàng)造新農(nóng)村建設(shè)的條件。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)越是進(jìn)步，例如農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平的提高，農(nóng)業(yè)對(duì)農(nóng)民的排擠速度就越快。我們不能想象通過(guò)農(nóng)業(yè)的進(jìn)步使得農(nóng)村人口的比例由58%提高到了88%。事實(shí)上，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的重要后果是讓農(nóng)民節(jié)約了總的生產(chǎn)時(shí)間，而不是提高農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入。在農(nóng)業(yè)高度“產(chǎn)業(yè)化”的條件下，服務(wù)農(nóng)業(yè)的“龍頭企業(yè)”從事更專業(yè)化的流通和技術(shù)指導(dǎo)工作，農(nóng)民便退出了農(nóng)產(chǎn)品的流通的領(lǐng)域和生產(chǎn)資料的購(gòu)買領(lǐng)域，連地頭上的工作時(shí)間也減少了。因?yàn)閷I(yè)化的生產(chǎn)，某些短缺農(nóng)產(chǎn)品常常會(huì)迅速增加供應(yīng)，而農(nóng)產(chǎn)品的需求收入彈性又很小，價(jià)格便可能下跌，如果農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)面積不變化，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入也會(huì)下降。
如果要提高農(nóng)民收入，一個(gè)辦法是讓農(nóng)民在閑暇時(shí)間更多以后去耕作更多的土地，另一個(gè)辦法則是讓農(nóng)民去兼做別的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工作。其實(shí)，不論什么辦法，都要求農(nóng)民能夠找到非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)。如果找不到非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，誰(shuí)愿意放棄土地，將自己的土地轉(zhuǎn)給別人耕種？所以說(shuō)，大力發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)，給農(nóng)民創(chuàng)造非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化所帶來(lái)的好處才會(huì)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。
去年筆者到過(guò)無(wú)錫，聽那里的官員講無(wú)錫發(fā)展的前景，令人振奮。無(wú)錫的官員說(shuō)，無(wú)錫農(nóng)村已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了小康建設(shè)目標(biāo)，新的目標(biāo)是幾年之內(nèi)建成現(xiàn)代化的無(wú)錫農(nóng)村。我看這不是天方夜談。無(wú)錫已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了高度城市化，連華西這樣的“天下第一村”事實(shí)上也已經(jīng)變城了一個(gè)現(xiàn)代化的小城市。在無(wú)錫，多數(shù)農(nóng)民都在類似華西這樣的小城市兼業(yè)，農(nóng)業(yè)收入的比例已經(jīng)很小，收入的主要來(lái)源是城市工作崗位。無(wú)錫的官員也把自己的地盤著力打造成一個(gè)包含現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的都市區(qū)。他們將無(wú)錫劃分為三個(gè)經(jīng)濟(jì)地帶，分別是核心城市區(qū)、一般都市區(qū)和農(nóng)業(yè)區(qū)。農(nóng)民在一般都市區(qū)兼業(yè)，當(dāng)天可以在下班以后回家。無(wú)錫人所采取的積極的城市化政策為全國(guó)的新農(nóng)村建設(shè)開辟了方向。
假設(shè)采取積極的城市化政策，種植業(yè)農(nóng)戶以每年的2.5%速度減少（目前的速度已經(jīng)是1.6%左右），且每個(gè)農(nóng)戶有一個(gè)勞動(dòng)力常年有務(wù)工兼業(yè)收入，并按5%的速度增長(zhǎng)，同時(shí)享受國(guó)家補(bǔ)貼的數(shù)量為種植業(yè)收入的10%，則我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)會(huì)有如表1所反映的變化（以2005年價(jià)格水平估計(jì)）。
表1.更積極的城市化的后果
如果與臺(tái)灣的發(fā)展歷程相比，我國(guó)大陸的農(nóng)村發(fā)展的這種積極的估計(jì)是有道理的。戶均耕作面積超過(guò)1公頃，城市化率超過(guò)70%，農(nóng)民收入構(gòu)成的變化十分顯著，事實(shí)上，農(nóng)民問(wèn)題已經(jīng)發(fā)生了性質(zhì)變化。我國(guó)東部地區(qū)因?yàn)槌鞘谢俣缺容^快，農(nóng)民狀況已經(jīng)有了顯著變化，未來(lái)一個(gè)時(shí)期的關(guān)鍵是加快中部地區(qū)的城市化進(jìn)程，而西部邊遠(yuǎn)地區(qū)要重視通過(guò)移民方式加快城市化的步伐。
加快城市化發(fā)展目標(biāo)的關(guān)鍵，一是深化社會(huì)管理體制改革，創(chuàng)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度；二是改革勞動(dòng)管理體制，調(diào)節(jié)勞資關(guān)系，增加城市就業(yè)機(jī)會(huì)。三是改革土地管理制度和土地產(chǎn)權(quán)制度，探索用“以土地?fù)Q住房”和“以地租換保障”等多種途徑解決農(nóng)民進(jìn)城的“門檻”問(wèn)題。四是改革區(qū)域行政管理體制，祛除僵化的“設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)”控制。
附件：人口登記制度改革的一個(gè)建議稿
一、 現(xiàn)行人口登記制度在上世紀(jì)50—60年代逐步形成，經(jīng)過(guò)幾十年的運(yùn)行，其缺陷日益明顯，已經(jīng)完全不能適應(yīng)社會(huì)進(jìn)步的需要，必須予以改革。為加快改革步伐，規(guī)范改革的基本做法，特制定方案。
二、 人口登記制度改革要“以人為本”，著力破除城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)管理體制，保障公民的自由遷徙權(quán)利，為構(gòu)造城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)市場(chǎng)提供條件。人口登記制度改革的核心是建立符合上述原則的人口屬地登記辦法。
三、 改革方案要體現(xiàn)社會(huì)公正、地方自主、高效運(yùn)行和簡(jiǎn)化管理的原則。
四、 人口登記的主管機(jī)關(guān)是中華人民共和國(guó)公安部（或民政部，以下依慣例假設(shè)是公安部）及其地方分支機(jī)構(gòu)。人口登記的辦理機(jī)關(guān)為地方公安局或其授權(quán)的派出機(jī)構(gòu)。
五、 人口登記分為戶籍登記和暫住登記兩種類型。公民一律在戶籍登記地依照當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)建立“納稅和社會(huì)保障帳戶”，并在戶籍登記地行使公民的各項(xiàng)基本權(quán)利，包括選舉權(quán)、被選舉權(quán)和公共福利享有權(quán)等。公民在異地獲得暫住登記的，可以建立臨時(shí)“納稅和社會(huì)保障帳戶”，其公民基本權(quán)利應(yīng)在戶籍登記地行使。
六、 凡出生在中國(guó)國(guó)土的人都可以登記為中國(guó)公民。登記時(shí)要公民本人自愿。未成年人的登記可以有其監(jiān)護(hù)人決定。
外國(guó)人要登記為中國(guó)的戶籍居民，適用國(guó)家的其他相關(guān)規(guī)定。
軍人及其一起生活的家庭成員的戶籍登記，由公安部另行規(guī)定。
被刑拘的犯罪人員保留原居住地的戶籍登記。
各類教育機(jī)構(gòu)的學(xué)生如果居住在學(xué)校的集體宿舍，時(shí)間在半年以上，由教育機(jī)構(gòu)為其辦理當(dāng)?shù)貞艏怯洝?/font>
七、 公民只能在一個(gè)社區(qū)進(jìn)行人口登記，依據(jù)本方案的規(guī)定以及地方相關(guān)條例可以獲得戶籍居民資格，也可以登記為暫住人員。
八、 公民必須在常駐地進(jìn)行戶籍登記。公民在長(zhǎng)駐地必須居住在標(biāo)準(zhǔn)住房中，標(biāo)準(zhǔn)住房可以是公民的產(chǎn)權(quán)房屋，也可以是租住房屋。
標(biāo)準(zhǔn)住房必須由地方法規(guī)加以規(guī)范，其面積大小和位置可以由縣級(jí)或縣以上的地方政府規(guī)定，但家庭人均室內(nèi)臥室和衛(wèi)生間面積之和不應(yīng)小于12平方米；單套標(biāo)準(zhǔn)住房的室內(nèi)臥室面積和衛(wèi)生間面積不得小于３０平方米。標(biāo)準(zhǔn)住房的有關(guān)具體規(guī)定要與社會(huì)規(guī)劃相銜接，并要遵守國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)。
城市違章建筑、樓房地下室和其他辦公用房不得用作戶籍登記的標(biāo)準(zhǔn)住房。
一處標(biāo)準(zhǔn)住房只能登記一個(gè)戶籍居民家庭，家庭成員可以是一個(gè)人，也可以是夫妻和其直系親屬。
已經(jīng)在一個(gè)社區(qū)登記的戶籍居民，即使其住房不符合標(biāo)準(zhǔn)，也應(yīng)保留戶籍居民資格。
“常駐地”是指一年中在標(biāo)準(zhǔn)住房居住半年以上的地方。但有關(guān)組織長(zhǎng)期外派的工作人員與長(zhǎng)期在外旅行人員可以在原長(zhǎng)久居住地登記戶籍。退休老人隨子女異地居住可以在原居住地登記。居住在異地工作場(chǎng)所的人，不論時(shí)間長(zhǎng)短，也在原長(zhǎng)久居住地登記戶籍。
九、 一套標(biāo)準(zhǔn)住房在一定時(shí)間里內(nèi)只能用于一次戶籍登記。各地方政府可以對(duì)時(shí)間的長(zhǎng)短自行規(guī)定，但時(shí)間最少為1個(gè)自然年。
十、 地方政府為必須為戶籍居民建立納稅和社會(huì)福利帳戶，以記載戶籍居民的公共權(quán)益項(xiàng)目。
公民的社會(huì)福利帳戶分別由公共部分和私人部分構(gòu)成。公共部分記載戶籍登記地政府給公民提供的各項(xiàng)福利保障和其他利益。對(duì)于新登記的戶籍居民，帳戶中的公共部分與原帳戶有差異的，登記地政府可以延期實(shí)行新的標(biāo)準(zhǔn)，時(shí)間長(zhǎng)短由當(dāng)?shù)卣?guī)定，但除個(gè)別項(xiàng)目外其他項(xiàng)目最長(zhǎng)不得超過(guò)五年。
新登記居民的子女應(yīng)與其他居民一樣立即享有接受義務(wù)教育的平等權(quán)利。
公民在登記地有義務(wù)向當(dāng)?shù)囟悇?wù)機(jī)關(guān)申報(bào)收入、交納各項(xiàng)稅收和其他政府規(guī)定的費(fèi)用。
各地可以按照公民登記的時(shí)間長(zhǎng)短確定公民的公共福利待遇程度，但基本公共服務(wù)應(yīng)該在所有戶籍居民之間保持公平。
十一、 公民在擁有或租用兩處以上標(biāo)準(zhǔn)住房的，必須將經(jīng)常居住的一處標(biāo)準(zhǔn)住房作為法定居住地。
十二、 在社區(qū)沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)住房的臨時(shí)居留人員不論居留時(shí)間長(zhǎng)短，均在原居住地進(jìn)行戶籍登記，但應(yīng)申請(qǐng)暫住居民登記，登記辦法由當(dāng)?shù)卣?guī)定。暫住登記不收取費(fèi)用。
在賓館、飯店以及其他符合規(guī)定的場(chǎng)所臨時(shí)居住人員可以不直接向公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)暫住登記，具體事宜由公安機(jī)關(guān)規(guī)定。
十三、 異地戶籍居民到新的社區(qū)從事有報(bào)酬工作的公民，在該社區(qū)如果沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)住房，也應(yīng)登記為該社區(qū)的暫住居民，其住所為工作場(chǎng)地住所。各地方政府應(yīng)對(duì)工作場(chǎng)地住所的標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定，以保障外來(lái)務(wù)工人員的身心健康。
有工作報(bào)酬的暫住登記人員在從事工作的，應(yīng)按照國(guó)家規(guī)定交納稅收和其他有關(guān)費(fèi)用，當(dāng)?shù)卣梢詾槠浣⑴R時(shí)納稅和社會(huì)福利帳戶。暫住人員移居其他社區(qū)或返回原居住地時(shí)，臨時(shí)納稅和社會(huì)福利帳戶隨其轉(zhuǎn)移。臨時(shí)納稅和社會(huì)福利帳戶建立的具體事宜由國(guó)家另行規(guī)定。
十四、 公民在一個(gè)社區(qū)不再擁有或租住標(biāo)準(zhǔn)住房，必須在當(dāng)?shù)刈N登記，相關(guān)納稅和社會(huì)福利帳戶同時(shí)凍結(jié)。公民在一地注銷戶籍登記后，必須在一個(gè)月內(nèi)完成在新的居住地登記事宜。
公民在一地注銷戶籍登記后如果沒(méi)有在一個(gè)月內(nèi)在新的居住地重新登記為戶籍居民，其社會(huì)保障帳戶中的公共部分中的一定比例的數(shù)額將收歸國(guó)家，并不再返還公民。比例大小由地方政府確定。
第二款情況下如果公民在異地?fù)碛袠?biāo)準(zhǔn)住房，公民必須在標(biāo)準(zhǔn)住房所在地登記為戶籍居民；公民拒絕登記的，公安機(jī)關(guān)可以予以處罰，處罰辦法另行由公安機(jī)關(guān)規(guī)定。
公民在一個(gè)社區(qū)不再擁有或租用標(biāo)準(zhǔn)住房，但仍在本社區(qū)工作的，其戶籍登記變更為暫住登記，其納稅和社會(huì)保障帳戶也變更為臨時(shí)納稅和社會(huì)保障帳戶。該公民及其一同生活的其他家庭成員應(yīng)在擁有標(biāo)準(zhǔn)住房的地方重新登記為戶籍居民。
公民因家庭破產(chǎn)等原因在戶籍登記地喪失標(biāo)準(zhǔn)住房，并在異地也沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)住房的，戶籍登記地政府應(yīng)為其提供廉租房或幫助其租用其他住所，并保持其戶籍居民資格。
十五、 農(nóng)民在城市購(gòu)買或租用到標(biāo)準(zhǔn)住房后，依照本方案可以登記為城市戶籍居民，享有與其他新登記的戶籍居民同等社會(huì)權(quán)利。
農(nóng)民登記為戶籍居民后可以保留在農(nóng)村的承包地、宅基地和其他不動(dòng)產(chǎn)。國(guó)家鼓勵(lì)農(nóng)民以合法方式將耕地、宅基地和其他在農(nóng)村的不動(dòng)產(chǎn)自愿轉(zhuǎn)讓他人，地方政府和村集體不得強(qiáng)制農(nóng)民轉(zhuǎn)讓或沒(méi)收。
農(nóng)民耕地、宅基地和其他在農(nóng)村的不動(dòng)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓價(jià)格應(yīng)由國(guó)家加以規(guī)范，其收入應(yīng)合理分配，具體辦法由地方政府規(guī)定。
十六、 各地方政府依據(jù)本方案可以制定當(dāng)?shù)貞艏怯浌芾磙k法和暫住人員登記辦法，并報(bào)送國(guó)家公安部審批，經(jīng)審批后方可實(shí)施。
各地方政府依據(jù)本方案和其他相關(guān)法規(guī)可以制定當(dāng)?shù)氐墓窦{稅和社會(huì)福利帳戶以及臨時(shí)納稅和社會(huì)福利帳戶的管理辦法，并報(bào)送國(guó)家稅務(wù)總局和勞動(dòng)與社會(huì)保障部審批，經(jīng)審批后方可實(shí)施。
【摘自中國(guó)（海南）改革研究院《2007中國(guó)改革評(píng)估報(bào)告》】【撰稿人：黨國(guó)英 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟(jì)研究室主任、研究員】
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