“這次西南旱災，很多農戶沒有投保，人們說這是"農民之不幸"；但換個角度看，保險公司也"躲過一劫"。這話似乎不近人情，可事實上無論當地哪家保險公司承保，結果都會是"賠不起"。”
“近幾年，從中央到地方都對發展農業保險傾注了極大熱情。全國31個省、區、市開展了農業保險試點，其中中央財政支持的省份有17個，很多農民都從農業保險補償中切實受益。”首都經貿大學農村保險與社會保障研究中心主任庹國柱教授接受記者采訪時說。
然而，2008年南方冰凍災害，保險補償僅占災害補償總額的4%，較之國外50%左右的補償水平相去甚遠。去年的東北大旱、今年的西南干旱，保險補償同樣杯水車薪。中國的農業保險發展水平仍然在低水平上徘徊。
“農險快速發展的最大阻礙就是法律缺位。”庹教授回憶，1997年國內就啟動農險立法調研工作，13年來這項工作仍然進展緩慢。
風險大、成本高，農險發展必須立法
記者：如何看待立法對于發展農業保險的重要性？
庹國柱：農業保險與普通商業保險不同，由于風險大、成本高，價格比其他財產保險高很多，而投保主體——農民又收入較低。國內外的實踐都證明，在沒有政府大幅度補貼的條件下，純商業性農業保險難以發展。因為這一特殊性，農險發展必須通過立法來明確一系列重要問題：比如政府補貼問題，到底是中央補還是地方補？補多少？補貼哪些作物和畜禽？選擇哪種補貼方式？補貼效果誰來監督？再比如巨災風險分散問題，農業保險經營風險巨大，經常會遇到巨災損失，如果沒有一整套風險轉移機制，例如安排再保險、巨災風險基金、巨災債券等，保險機構不敢也不愿意承保旱災、臺風、冰凍等發生范圍很廣的災害。還有經營模式問題、宏觀協調問題，等等。
這些問題，歐美等國家都是通過立法來解決的。比如美國的《農作物保險法》規定了農業部風險管理局負責調查風險、厘定保險費率，明確補貼額度，并評估政府補貼的效果，對保險效果開展監督。法律同時規定，聯邦農作物保險公司和其他私營再保險公司可以提供農業保險再保險。明確了在發生巨災損失保險準備金和再保險攤賠都“賠不夠”的情況下，聯邦農作物保險公司可發債券融資。
在農業保險法律框架下，政府、農戶、保險機構各司其職，特別是政府，不越界也不缺位，才能發揮農險的作用。我國農險成績可嘉，但依然隱患重重
記者：在農業保險立法空白的情況下，我國的政策性農險工作也取得了不錯的成績，1/4耕地已經有了保單。對此您怎么評價？
庹國柱：成績可嘉，但依然隱患重重。這次西南旱災，很多農戶沒有投保，人們說這是“農民之不幸”；但換個角度看，保險公司也“躲過一劫”——這話似乎不近人情，可事實上無論當地哪家保險公司承保，結果都會是“賠不起”。2007年某省大旱，由于沒有再保險安排，保險公司收保費6.8億元卻要支付賠款15億元，省財政支持1億元“大災基金”后就再也拿不出錢了，致使很多投保農戶無法得到足額賠償。目前一些省也從農業保險保費中按比例提取大災準備金，但基本上都難以支付大面積的巨災風險。近年來干旱、洪水、臺風頻發，經營農險業務的機構大都“提心吊膽”——攤子越大，風險越高。
農險組織模式沒有通過法律明確的現實，導致很多保險機構在發展農險業務時“阻礙重重”。比如，按規定巨災基金可在稅前提取，但有15年歷史的中國漁業互保協會，雖然也為漁民提供養殖、人身保險，卻因不是商業保險機構，而得不到政府的保費補貼。互助性質的一家農業相互保險公司，不得不為自身積累的巨災準備基金繳納不是所得的所得稅。還有一些地方政府自己直接經營農業保險，此舉是否合法，無從評判。
農業保險的經營離不開政府的配合與支持。除了保費補貼，宣傳、核保、災害勘查、定損、理賠等都指望基層的政府工作人員協助。按現行有關法律，給這些人發放勞務補貼，就屬于“行賄”等違法行為。可如果沒有獎勵機制，有些工作難以為繼。
“多頭管理”也令人心憂——目前，財政部門負責保費補貼資金的分配和使用，保監會監管商業保險公司的業務活動，農業部門協助保險機構展業、定損和理賠。多頭監管不僅浪費監管資源，也徒增不少協調成本，還會留下許多監管真空，比如目前有些合作組織做農業保險就不知道該由誰來管，因為這些組織是“社團”；再比如在分頭監管體制下因為有漏洞可鉆，就會出現有的地方政府套取上級財政的保費補貼資金等問題。加快農險立法進程，要摒棄行業部門之爭
記者：13年前就啟動立法調研，為什么時至今日還沒有法律出臺？監管部門已就《農業保險條例》召開過多次立法研討會，進展情況如何？
庹國柱：1997年，人民銀行和財政部分別拿出過試驗和發展農業保險的方案。主管保險的人民銀行曾拿出了一個由政府支持保險公司舉辦農業保險的方案，但財政部希望由中央財政出資自己成立政策性農業保險公司，因兩方案的意見相去甚遠，不好協調，均被擱置。
2007年，國務院要求保監會組織立法調研。2008年，經過多方考察、調研和征求專家意見，保監會與農業部、財政部相關司局一起，共同起草了《政策性農業保險條例草案》，18易其稿之后提交國務院法制辦，法制辦向人民銀行、農業部、發改委等相關部委征求意見。財政部認為立法條件不成熟，予以否定。同時，財政部也在此前提出了一個由中央財政出資成立農業再保險公司的方案，希望由農業再保險公司把全國的農業保險政策和運作統起來。因為仍存在分歧，相關立法工作就被擱置起來。
糧食安全事關國計民生，加快農業保險立法進程，必須摒棄行業、部門之爭，增加協調配合，以“超常規”力度推進。對一些存有爭議的具體問題的規定，可經過實踐檢驗后，增補到法律草案中。當務之急，是盡快出臺農險的“大法”，不能因小“廢”大，將立法進程拖延下去。（記者 曲哲涵） (來源：人民日報)
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