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2011年06月09日14:19 | 中國發(fā)展門戶網(wǎng) www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號：T|T

序　　言

國土空間(1)是寶貴資源，是我們賴以生存和發(fā)展的家園。我國遼闊的陸地國土和海洋國土，是中華民族繁衍生息和永續(xù)發(fā)展的家園。為了我們的家園更美好、經(jīng)濟更發(fā)達、區(qū)域更協(xié)調(diào)、人民更富裕、社會更和諧，為了給我們的子孫留下天更藍、地更綠、水更清的家園，必須推進形成主體功能區(qū)，科學開發(fā)我們的家園。

推進形成主體功能區(qū)，就是要根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌謀劃人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，確定不同區(qū)域的主體功能，并據(jù)此明確開發(fā)方向，完善開發(fā)政策，控制開發(fā)強度，規(guī)范開發(fā)秩序，逐步形成人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)格局(2)。

推進形成主體功能區(qū)，是深入貫徹落實科學發(fā)展觀的重大舉措，有利于推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，實現(xiàn)科學發(fā)展；有利于按照以人為本的理念推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小地區(qū)間基本公共服務(wù)和人民生活水平的差距；有利于引導(dǎo)人口分布、經(jīng)濟布局與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，促進人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境的空間均衡；有利于從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，促進資源節(jié)約和環(huán)境保護，應(yīng)對和減緩氣候變化，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；有利于打破行政區(qū)劃界限，制定實施更有針對性的區(qū)域政策和績效考核評價體系，加強和改善區(qū)域調(diào)控。

《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》(以下簡稱本規(guī)劃)根據(jù)中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會報告、《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》和《國務(wù)院關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》(國發(fā)〔2007〕21號)編制，是推進形成主體功能區(qū)的基本依據(jù)，是科學開發(fā)國土空間的行動綱領(lǐng)和遠景藍圖，是國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性規(guī)劃(3)，各地區(qū)、各部門必須切實組織實施，健全法律法規(guī)，加強監(jiān)測評估，建立獎懲機制，嚴格貫徹執(zhí)行。

本規(guī)劃推進實現(xiàn)主體功能區(qū)主要目標的時間是2020年，規(guī)劃任務(wù)是更長遠的，實施中將根據(jù)形勢變化和評估結(jié)果適時調(diào)整修訂。本規(guī)劃的規(guī)劃范圍為全國陸地國土空間以及內(nèi)水和領(lǐng)海(不包括港澳臺地區(qū))。海洋既是目前我國資源開發(fā)、經(jīng)濟發(fā)展的重要載體，也是未來我國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略空間。鑒于海洋國土空間在全國主體功能區(qū)中的特殊性，國家有關(guān)部門將根據(jù)本規(guī)劃編制全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃，作為本規(guī)劃的重要組成部分，另行發(fā)布實施。

第一篇　規(guī)劃背景

巍峨的群山，縱橫的河流，廣袤的草原，肥沃的農(nóng)田，遼闊的海洋，是中華民族的美好家園。自古以來，中華民族在這里繁衍生息，創(chuàng)造了輝煌歷史和燦爛文化。新中國成立以來特別是改革開放以來，我國現(xiàn)代化建設(shè)全面展開，工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速推進，一家家工廠不斷涌現(xiàn)，一條條公路縱橫南北，一座座城市拔地而起，一個個村莊煥然一新，我們的家園發(fā)生了深刻變化。構(gòu)建美好家園，首先要了解我們這片家園的自然狀況，認識已經(jīng)發(fā)生的變化以及還將發(fā)生怎樣的變化。

第一章　規(guī)劃背景

——認識我們變化著的家園

第一節(jié)　自然狀況

我國位于亞歐大陸東部，太平洋西岸，地理位置獨特，地形地貌復(fù)雜，氣候類型多樣。

——地形。我國地勢西高東低，自西向東呈現(xiàn)海拔差異明顯的三大階梯。地形種類多樣，山地、高原、盆地、平原和丘陵均有分布(4)。西部高山廣布，以山地、高原和盆地為主；東部平坦低緩，以丘陵和平原為主。(圖1　中國地形圖)

——氣候。我國受地形地貌和季風環(huán)流影響，既有熱帶、亞熱帶和溫帶季風氣候，也有溫帶大陸性、高原山地和海洋性氣候。由東南沿海向西北內(nèi)陸，水熱條件空間分異明顯。青藏高原為高寒氣候，熱量不足；青藏高原以東地區(qū)為大陸性季風氣候，雨熱同期；青藏高原以北地區(qū)為干旱氣候，降雨稀少。

——植被。我國植被類型豐富，有森林、灌叢、草原、草甸、荒漠和草本沼澤等。森林覆蓋率較低，主要分布在南方和東北地區(qū)，草原主要分布在北方和青藏高原地區(qū)。

——災(zāi)害。我國自然災(zāi)害(5)種類多，區(qū)域性、季節(jié)性和階段性特征突出，并具有顯著的共生性和伴生性。自然災(zāi)害發(fā)生頻繁，除現(xiàn)代火山活動導(dǎo)致的災(zāi)害外，其他自然災(zāi)害幾乎每年都有發(fā)生。

——海洋。我國海域遼闊，跨越熱帶、亞熱帶和溫帶，大陸海岸線長達1.8萬多公里。海洋資源種類繁多，海洋生物、石油天然氣、固體礦產(chǎn)、可再生能源等資源豐富，開發(fā)潛力大。

第二節(jié)　綜合評價

經(jīng)對全國陸地國土空間土地資源、水資源、環(huán)境容量、生態(tài)系統(tǒng)脆弱性、生態(tài)系統(tǒng)重要性、自然災(zāi)害危險性、人口集聚度以及經(jīng)濟發(fā)展水平和交通優(yōu)勢度等因素的綜合評價，從工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)角度，我國國土空間具有以下特點：

——陸地國土空間遼闊，但適宜開發(fā)的面積少。我國陸地國土空間面積廣大，居世界第三位，但山地多，平地少，約60%的陸地國土空間為山地和高原。適宜工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的面積有180余萬平方公里，但扣除必須保護的耕地和已有建設(shè)用地，今后可用于工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)及其他方面建設(shè)的面積只有28萬平方公里左右，約占全國陸地國土總面積的3%。適宜開發(fā)的國土面積較少，決定了我國必須走空間節(jié)約集約的發(fā)展道路。(圖2　人均可利用土地資源評價圖)

——水資源總量豐富，但空間分布不均。我國水資源總量為2.8萬億立方米，居世界第六位，但人均水資源量僅為世界人均占有量的28%。水資源空間分布不均，水資源分布與土地資源、經(jīng)濟布局不相匹配(6)。南方地區(qū)水資源量占全國的81%，北方地區(qū)僅占19%；北方地區(qū)水資源供需緊張，水資源開發(fā)利用程度達到了48%。水體污染、水生態(tài)環(huán)境惡化問題突出，南方一些水資源充裕地區(qū)出現(xiàn)水質(zhì)型缺水。水資源短缺，既影響著經(jīng)濟發(fā)展，也制約著人口和經(jīng)濟的均衡分布，還帶來了許多生態(tài)問題。(圖3　人均可利用水資源評價圖)

——能源和礦產(chǎn)資源豐富，但總體上相對短缺。我國能源和礦產(chǎn)資源比較豐富，品種齊全，但主要化石能源(7)和重要礦產(chǎn)資源的人均占有量大大低于世界平均水平，難以滿足現(xiàn)代化建設(shè)需要。能源和礦產(chǎn)資源主要分布在生態(tài)脆弱或生態(tài)功能重要的地區(qū)，并與主要消費地呈逆向分布(8)。能源結(jié)構(gòu)以煤為主，優(yōu)質(zhì)化石能源資源嚴重不足，新能源和可再生能源開發(fā)潛力巨大。能源和礦產(chǎn)資源的總量、分布、結(jié)構(gòu)與滿足消費需求、保護生態(tài)環(huán)境、應(yīng)對氣候變化之間的矛盾十分突出。

——生態(tài)類型多樣，但生態(tài)環(huán)境比較脆弱。我國生態(tài)類型多樣，森林、濕地、草原、荒漠、海洋等生態(tài)系統(tǒng)均有分布。但生態(tài)脆弱區(qū)域面積廣大，脆弱因素復(fù)雜。中度以上生態(tài)脆弱區(qū)域占全國陸地國土空間的55%，其中極度脆弱區(qū)域占9.7%，重度脆弱區(qū)域占19.8%，中度脆弱區(qū)域占25.5%。脆弱的生態(tài)環(huán)境，使大規(guī)模高強度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)只能在適宜開發(fā)的有限區(qū)域集中展開。(圖4　生態(tài)脆弱性評價圖)

——自然災(zāi)害頻繁，災(zāi)害威脅較大。我國受災(zāi)害影響的區(qū)域及人口較多，巨災(zāi)風險很大。部分縣級行政區(qū)位于自然災(zāi)害威脅嚴重的區(qū)域范圍內(nèi)。頻發(fā)的自然災(zāi)害，加大了工業(yè)化城鎮(zhèn)化的成本并給人民生命財產(chǎn)安全帶來許多隱患。(圖5　自然災(zāi)害危險性評價圖)

第三節(jié)　突出問題

國土空間的開發(fā)利用(9)，一方面有力地支撐了國民經(jīng)濟的快速發(fā)展和社會進步，另一方面也出現(xiàn)了一些必須高度重視和著力解決的突出問題。

——耕地減少過多過快，保障糧食安全壓力大。全國耕地面積從1996年的19.51億畝減少到2008年的18.26億畝，人均耕地由1.59畝減少到1.37畝，逼近保障我國農(nóng)產(chǎn)品供給安全的“紅線”。

——生態(tài)損害嚴重，生態(tài)系統(tǒng)(10)功能退化。全球氣候變化以及一些地區(qū)不顧資源環(huán)境承載能力的肆意開發(fā)，導(dǎo)致部分地區(qū)森林破壞，濕地萎縮，河湖干涸，水土流失，沙漠化、石漠化和草原退化(11)，近岸海域生態(tài)系統(tǒng)惡化，氣象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害和海洋災(zāi)害頻發(fā)。

——資源開發(fā)強度大，環(huán)境問題凸顯。一些地區(qū)粗放式、無節(jié)制的過度開發(fā)，導(dǎo)致水資源短缺、能源不足等問題越來越突出，大規(guī)模長距離調(diào)水、運煤、送電、輸氣的壓力越來越大，也帶來了交通擁擠、地面沉降(12)、綠色生態(tài)空間銳減等問題。環(huán)境污染嚴重，大氣與地表水環(huán)境質(zhì)量總體狀況較差，許多地區(qū)主要污染物排放量超過環(huán)境容量。

——空間結(jié)構(gòu)不合理，空間利用效率低。綠色生態(tài)空間減少過多，工礦建設(shè)占用空間偏多，開發(fā)區(qū)占地面積較多且過于分散。城市建設(shè)空間和工礦建設(shè)空間單位面積的產(chǎn)出較低，城市和建制鎮(zhèn)建成區(qū)空間利用效率不高。

——城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)，公共服務(wù)和生活條件差距大。人口分布與經(jīng)濟布局失衡，勞動人口與贍養(yǎng)人口異地居住，城鄉(xiāng)之間和不同區(qū)域之間的公共服務(wù)及人民生活水平的差距過大。

第四節(jié)　面臨趨勢

今后一個時期，是全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，也是加快推進社會主義現(xiàn)代化的重要階段，必須深刻認識并全面把握國土空間開發(fā)的趨勢，妥善應(yīng)對由此帶來的嚴峻挑戰(zhàn)。

——人民生活不斷改善，滿足居民生活的空間需求面臨挑戰(zhàn)。我國處于人口總量持續(xù)增加和居民消費結(jié)構(gòu)快速升級的階段，既對擴大居住等生活空間提出了新的需求，也因農(nóng)產(chǎn)品需求增加等因素，對保護耕地提出了更高要求。

——城鎮(zhèn)化水平不斷提高，滿足城市建設(shè)的空間需求面臨挑戰(zhàn)。我國正處于城鎮(zhèn)化加快發(fā)展階段。農(nóng)村人口進入城市，既增加了擴大城市建設(shè)空間的要求，也帶來了農(nóng)村居住用地閑置等問題，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)面臨許多新課題。

——基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的空間需求面臨挑戰(zhàn)。我國交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施尚處于繼續(xù)發(fā)展完善的階段。基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)必然占用更多空間，甚至不可避免地占用一些耕地和綠色生態(tài)空間。

——經(jīng)濟增長趨于多極化，滿足中西部地區(qū)的建設(shè)空間需求面臨挑戰(zhàn)。我國經(jīng)濟增長呈現(xiàn)多極化趨勢。隨著東部部分地區(qū)資源環(huán)境承載能力逐步飽和，經(jīng)濟增長加快向中西部適宜開發(fā)的區(qū)域拓展，這就需要繼續(xù)擴大這些區(qū)域的工業(yè)建設(shè)和城市建設(shè)空間。

——水資源供求矛盾日益突出，滿足水源涵養(yǎng)的空間需求面臨挑戰(zhàn)。我國將長期面臨水資源嚴重短缺的局面。隨著全球氣候變化和用水需求增加，水資源短缺將更趨嚴重，生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水都面臨極大壓力。滿足用水需求，既要依靠水資源的節(jié)約和科學配置，又要恢復(fù)并擴大河流、湖泊、濕地、草原和森林等水源涵養(yǎng)的空間。

——全球氣候變化影響不斷加劇，保護和擴大綠色生態(tài)空間面臨挑戰(zhàn)。控制溫室氣體排放已成為全球共識。我國仍是發(fā)展中國家，既要進一步發(fā)展經(jīng)濟，又要為應(yīng)對全球氣候變化作出不懈努力和積極貢獻。這就需要改變以往的開發(fā)模式，盡可能少地改變土地的自然狀況，擴大綠色生態(tài)空間，增強固碳能力。

總之，我們既要滿足人口增加、人民生活改善、經(jīng)濟增長、工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等對國土空間的巨大需求，又要為保障國家農(nóng)產(chǎn)品供給安全而保護耕地，還要為保障生態(tài)安全和人民健康，應(yīng)對水資源短缺、環(huán)境污染、氣候變化等，保護并擴大綠色生態(tài)空間，我國國土空間開發(fā)面臨諸多兩難挑戰(zhàn)。

第二篇　指導(dǎo)思想與規(guī)劃目標

在工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速推進、空間結(jié)構(gòu)急劇變動的時期，堅持科學的國土空間開發(fā)導(dǎo)向極為重要(13)。為有效解決國土空間開發(fā)中的突出問題，應(yīng)對未來諸多挑戰(zhàn)，必須遵循經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律和自然規(guī)律，立足我國國土空間的自然狀況，明確國土空間開發(fā)的指導(dǎo)思想和原則。

第二章　指導(dǎo)思想

——開發(fā)我們家園的新理念

推進形成主體功能區(qū)，要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學發(fā)展觀(14)，全面貫徹黨的十七大精神，樹立新的開發(fā)理念，調(diào)整開發(fā)內(nèi)容，創(chuàng)新開發(fā)方式，規(guī)范開發(fā)秩序，提高開發(fā)效率，構(gòu)建高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局，建設(shè)中華民族美好家園。

第一節(jié)　開發(fā)理念

本規(guī)劃的優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)中的“開發(fā)”(15)，特指大規(guī)模高強度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)。限制開發(fā)，特指限制大規(guī)模高強度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，并不是限制所有的開發(fā)活動。對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，要限制大規(guī)模高強度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，但仍要鼓勵農(nóng)業(yè)開發(fā)；對重點生態(tài)功能區(qū)，要限制大規(guī)模高強度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，但仍允許一定程度的能源和礦產(chǎn)資源開發(fā)。將一些區(qū)域確定為限制開發(fā)區(qū)域，并不是限制發(fā)展，而是為了更好地保護這類區(qū)域的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)力，實現(xiàn)科學發(fā)展。

——根據(jù)自然條件適宜性開發(fā)的理念。不同的國土空間，自然狀況不同。海拔很高、地形復(fù)雜、氣候惡劣以及其他生態(tài)脆弱或生態(tài)功能重要的區(qū)域，并不適宜大規(guī)模高強度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，有的區(qū)域甚至不適宜高強度的農(nóng)牧業(yè)開發(fā)。否則，將對生態(tài)系統(tǒng)造成破壞，對提供生態(tài)產(chǎn)品的能力造成損害。因此，必須尊重自然、順應(yīng)自然，根據(jù)不同國土空間的自然屬性確定不同的開發(fā)內(nèi)容。

——區(qū)分主體功能的理念。一定的國土空間具有多種功能，但必有一種主體功能。從提供產(chǎn)品的角度劃分，或者以提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品為主體功能，或者以提供農(nóng)產(chǎn)品為主體功能，或者以提供生態(tài)產(chǎn)品為主體功能。在關(guān)系全局生態(tài)安全的區(qū)域，應(yīng)把提供生態(tài)產(chǎn)品作為主體功能，把提供農(nóng)產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)品及工業(yè)品作為從屬功能，否則，就可能損害生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力。比如，草原的主體功能是提供生態(tài)產(chǎn)品，若超載過牧，就會造成草原退化沙化。在農(nóng)業(yè)發(fā)展條件較好的區(qū)域，應(yīng)把提供農(nóng)產(chǎn)品作為主體功能，否則，大量占用耕地就可能損害農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力。因此，必須區(qū)分不同國土空間的主體功能，根據(jù)主體功能定位確定開發(fā)的主體內(nèi)容和發(fā)展的主要任務(wù)(16)。

——根據(jù)資源環(huán)境承載能力開發(fā)的理念。不同國土空間的主體功能不同，因而集聚人口和經(jīng)濟的規(guī)模不同。生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)由于不適宜或不應(yīng)該進行大規(guī)模高強度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，因而難以承載較多消費人口(17)。在工業(yè)化城鎮(zhèn)化的過程中，必然會有一部分人口主動轉(zhuǎn)移到就業(yè)機會多的城市化地區(qū)。同時，人口和經(jīng)濟的過度集聚以及不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也會給資源環(huán)境、交通等帶來難以承受的壓力。因此，必須根據(jù)資源環(huán)境中的“短板”因素確定可承載的人口規(guī)模、經(jīng)濟規(guī)模以及適宜的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(18)。

——控制開發(fā)強度(19)的理念。我國不適宜工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的國土空間占很大比重。平原及其他自然條件較好的國土空間盡管適宜工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，但這類國土空間更加適宜發(fā)展農(nóng)業(yè)，為保障農(nóng)產(chǎn)品供給安全，不能過度占用耕地推進工業(yè)化城鎮(zhèn)化。由此決定了我國可用來推進工業(yè)化城鎮(zhèn)化的國土空間并不寬裕。即使是城市化地區(qū)，也要保持必要的耕地和綠色生態(tài)空間，在一定程度上滿足當?shù)厝丝趯r(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品的需求。因此，各類主體功能區(qū)都要有節(jié)制地開發(fā)，保持適當?shù)拈_發(fā)強度。(圖6　目前開發(fā)強度示意圖)

——調(diào)整空間結(jié)構(gòu)(20)的理念。空間結(jié)構(gòu)是城市空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間等不同類型空間在國土空間開發(fā)中的反映，是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)的空間載體。空間結(jié)構(gòu)的變化在一定程度上決定著經(jīng)濟發(fā)展方式及資源配置效率。從總量上看，目前我國的城市建成區(qū)、建制鎮(zhèn)建成區(qū)、獨立工礦區(qū)、農(nóng)村居民點和各類開發(fā)區(qū)的總面積已經(jīng)相當大，但空間結(jié)構(gòu)不合理，空間利用效率不高。因此，必須把調(diào)整空間結(jié)構(gòu)納入經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的內(nèi)涵中，把國土空間開發(fā)的著力點從占用土地為主轉(zhuǎn)到調(diào)整和優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、提高空間利用效率上來。

——提供生態(tài)產(chǎn)品(21)的理念。人類需求既包括對農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品的需求，也包括對清新空氣、清潔水源、宜人氣候等生態(tài)產(chǎn)品的需求。從需求角度，這些自然要素在某種意義上也具有產(chǎn)品的性質(zhì)。保護和擴大自然界提供生態(tài)產(chǎn)品能力的過程也是創(chuàng)造價值的過程，保護生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品的活動也是發(fā)展。總體上看，我國提供工業(yè)品的能力迅速增強，提供生態(tài)產(chǎn)品的能力卻在減弱，而隨著人民生活水平的提高，人們對生態(tài)產(chǎn)品的需求在不斷增強。因此，必須把提供生態(tài)產(chǎn)品作為發(fā)展的重要內(nèi)容，把增強生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力作為國土空間開發(fā)的重要任務(wù)。

第二節(jié)　主體功能區(qū)劃分

根據(jù)以上開發(fā)定義和開發(fā)理念，本規(guī)劃將我國國土空間分為以下主體功能區(qū)：按開發(fā)方式，分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域(22)；按開發(fā)內(nèi)容，分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)；按層級，分為國家和省級兩個層面。

優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，是基于不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強度和未來發(fā)展?jié)摿Γ允欠襁m宜或如何進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)為基準劃分的。

城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)，是以提供主體產(chǎn)品的類型為基準劃分的。城市化地區(qū)是以提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品為主體功能的地區(qū)，也提供農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品；農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)是以提供農(nóng)產(chǎn)品為主體功能的地區(qū)，也提供生態(tài)產(chǎn)品、服務(wù)產(chǎn)品和部分工業(yè)品；重點生態(tài)功能區(qū)是以提供生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的地區(qū)，也提供一定的農(nóng)產(chǎn)品、服務(wù)產(chǎn)品和工業(yè)品。

優(yōu)化開發(fā)區(qū)域是經(jīng)濟比較發(fā)達、人口比較密集、開發(fā)強度較高、資源環(huán)境問題更加突出，從而應(yīng)該優(yōu)化進行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的城市化地區(qū)。

重點開發(fā)區(qū)域是有一定經(jīng)濟基礎(chǔ)、資源環(huán)境承載能力較強、發(fā)展?jié)摿^大、集聚人口和經(jīng)濟的條件較好，從而應(yīng)該重點進行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的城市化地區(qū)。優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)區(qū)域都屬于城市化地區(qū)，開發(fā)內(nèi)容總體上相同，開發(fā)強度和開發(fā)方式不同。

限制開發(fā)區(qū)域分為兩類：一類是農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，即耕地較多、農(nóng)業(yè)發(fā)展條件較好，盡管也適宜工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，但從保障國家農(nóng)產(chǎn)品安全以及中華民族永續(xù)發(fā)展的需要出發(fā)，必須把增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力作為發(fā)展的首要任務(wù)，從而應(yīng)該限制進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的地區(qū)；一類是重點生態(tài)功能區(qū)，即生態(tài)系統(tǒng)脆弱或生態(tài)功能重要，資源環(huán)境承載能力較低，不具備大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的條件，必須把增強生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力作為首要任務(wù)，從而應(yīng)該限制進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的地區(qū)。

禁止開發(fā)區(qū)域是依法設(shè)立的各級各類自然文化資源保護區(qū)域，以及其他禁止進行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)、需要特殊保護的重點生態(tài)功能區(qū)。國家層面禁止開發(fā)區(qū)域，包括國家級自然保護區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、國家級風景名勝區(qū)、國家森林公園和國家地質(zhì)公園。省級層面的禁止開發(fā)區(qū)域，包括省級及以下各級各類自然文化資源保護區(qū)域、重要水源地以及其他省級人民政府根據(jù)需要確定的禁止開發(fā)區(qū)域。

各類主體功能區(qū)，在全國經(jīng)濟社會發(fā)展中具有同等重要的地位，只是主體功能不同，開發(fā)方式不同，保護內(nèi)容不同，發(fā)展首要任務(wù)不同，國家支持重點不同。對城市化地區(qū)主要支持其集聚人口和經(jīng)濟，對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)主要支持其增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，對重點生態(tài)功能區(qū)主要支持其保護和修復(fù)生態(tài)環(huán)境。

第三節(jié)　重大關(guān)系

推進形成主體功能區(qū)，應(yīng)處理好以下重大關(guān)系：

——主體功能與其他功能的關(guān)系。主體功能不等于唯一功能。明確一定區(qū)域的主體功能及其開發(fā)的主體內(nèi)容和發(fā)展的主要任務(wù)，并不排斥該區(qū)域發(fā)揮其他功能。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域作為城市化地區(qū)，主體功能是提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品，集聚人口和經(jīng)濟，但也必須保護好區(qū)域內(nèi)的基本農(nóng)田等農(nóng)業(yè)空間，保護好森林、草原、水面、濕地等生態(tài)空間，也要提供一定數(shù)量的農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品。限制開發(fā)區(qū)域作為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)，主體功能是提供農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品，保障國家農(nóng)產(chǎn)品供給安全和生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，但也允許適度開發(fā)能源和礦產(chǎn)資源，允許發(fā)展那些不影響主體功能定位、當?shù)刭Y源環(huán)境可承載的產(chǎn)業(yè)，允許進行必要的城鎮(zhèn)建設(shè)。對禁止開發(fā)區(qū)域，要依法實施強制性保護。政府從履行職能的角度，對各類主體功能區(qū)都要提供公共服務(wù)和加強社會管理。

——主體功能區(qū)與農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)系。把農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)作為限制進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的區(qū)域，是為了切實保護這類農(nóng)業(yè)發(fā)展條件較好區(qū)域的耕地，使之能集中各種資源發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，不斷提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。同時，也可以使國家強農(nóng)惠農(nóng)的政策更集中地落實到這類區(qū)域，確保農(nóng)民收入不斷增長，農(nóng)村面貌不斷改善。此外，通過集中布局、點狀開發(fā)，在縣城適度發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，可以避免過度分散發(fā)展工業(yè)帶來的對耕地過度占用等問題。

——主體功能區(qū)與能源和礦產(chǎn)資源開發(fā)的關(guān)系。能源和礦產(chǎn)資源富集的地區(qū)，往往生態(tài)系統(tǒng)比較脆弱或生態(tài)功能比較重要，并不適宜大規(guī)模高強度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)。能源和礦產(chǎn)資源開發(fā)，往往只是“點”的開發(fā)，主體功能區(qū)中的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，更多地是“片”的開發(fā)。將一些能源和礦產(chǎn)資源富集的區(qū)域確定為限制開發(fā)區(qū)域，并不是要限制能源和礦產(chǎn)資源的開發(fā)，而是應(yīng)該按照該區(qū)域的主體功能定位實行“點上開發(fā)、面上保護”。

——主體功能區(qū)與區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的關(guān)系。推進形成主體功能區(qū)是為了落實好區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，深化細化區(qū)域政策，更有力地支持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。把環(huán)渤海、長江三角洲、珠江三角洲地區(qū)確定為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，就是要促進這類人口密集、開發(fā)強度高、資源環(huán)境負荷過重的區(qū)域，率先轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從而也可以為中西部地區(qū)騰出更多發(fā)展空間。把中西部地區(qū)一些資源環(huán)境承載能力較強、集聚人口和經(jīng)濟條件較好的區(qū)域確定為重點開發(fā)區(qū)域，是為了引導(dǎo)生產(chǎn)要素向這類區(qū)域集中，促進工業(yè)化城鎮(zhèn)化，加快經(jīng)濟發(fā)展。把西部地區(qū)一些不具備大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)條件的區(qū)域確定為限制開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)，是為了更好地保護這類區(qū)域的生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)力，使國家支持生態(tài)環(huán)境保護和改善民生的政策能更集中地落實到這類區(qū)域，盡快改善當?shù)毓卜?wù)和人民生活條件。

——政府與市場的關(guān)系。推進形成主體功能區(qū)，是政府對國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略設(shè)計和總體謀劃，體現(xiàn)了國家戰(zhàn)略意圖，是確保中華民族長遠發(fā)展的戰(zhàn)略需要。主體功能區(qū)的劃定，是按照自然規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律，根據(jù)資源環(huán)境承載能力綜合評價，在各地區(qū)各部門充分溝通協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上確定的。促進主體功能區(qū)的形成，要正確處理好政府與市場的關(guān)系，既要發(fā)揮政府的科學引導(dǎo)作用，更要發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。政府在推進形成主體功能區(qū)中的主要職責是，明確主體功能定位并據(jù)此配置公共資源，完善法律法規(guī)和區(qū)域政策，綜合運用各種手段，引導(dǎo)市場主體根據(jù)相關(guān)區(qū)域主體功能定位，有序進行開發(fā)，促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)區(qū)域主體功能定位的形成，主要依靠市場機制發(fā)揮作用，政府主要是通過編制規(guī)劃和制定政策，引導(dǎo)生產(chǎn)要素向這類區(qū)域集聚。限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域主體功能定位的形成，要通過健全法律法規(guī)和規(guī)劃體系來約束不符合主體功能定位的開發(fā)行為，通過建立補償機制引導(dǎo)地方人民政府和市場主體自覺推進主體功能建設(shè)。

責任編輯：NF076(本文來源：中國新聞網(wǎng) )

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