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2011年06月09日14:19 | 中國發展門戶網 www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號：T|T

第三章　開發原則

——科學開發我們家園的準則

推進形成主體功能區，要堅持以人為本，把提高全體人民的生活質量、增強可持續發展能力作為基本原則。各類主體功能區都要推動科學發展，但不同主體功能區在推動科學發展中的主體內容和主要任務不同。根據主體功能定位推動發展，就是深入貫徹落實科學發展觀、堅持把發展作為第一要務的現實行動。城市化地區要把增強綜合經濟實力作為首要任務，同時要保護好耕地和生態；農產品主產區要把增強農業綜合生產能力作為首要任務，同時要保護好生態，在不影響主體功能的前提下適度發展非農產業；重點生態功能區要把增強提供生態產品能力作為首要任務，同時可適度發展不影響主體功能的適宜產業。

第一節　優化結構

要將國土空間開發從占用土地的外延擴張為主，轉向調整優化空間結構為主(23)。

——按照生產發展、生活富裕、生態良好的要求調整空間結構。保證生活空間，擴大綠色生態空間，保持農業生產空間，適度壓縮工礦建設空間。

——嚴格控制城市空間總面積的擴張，減少工礦建設空間。在城市建設空間中，主要擴大城市居住、公共設施和綠地等空間，嚴格控制并壓縮工業空間。在工礦建設空間中，壓縮并修復采掘業空間。

——堅持最嚴格的耕地保護制度。穩定全國耕地總面積，確保基本農田總量不減少、用途不改變、質量有提高。堅守18億畝耕地“紅線”，對耕地按限制開發要求進行管理，對基本農田按禁止開發要求進行管理。

——嚴格控制各類建設占用耕地。各類開發建設活動都要嚴格貫徹盡量不占或少占耕地的原則，確需占用耕地的，要在依法報批用地前，補充數量相等、質量相同的耕地。

——實行基本草原保護制度。禁止開墾草原，實行禁牧休牧劃區輪牧，穩定草原面積，在有條件的地區建設人工草地。

——增加農村公共設施空間。按照農村人口向城市轉移的規模和速度，逐步適度減少農村生活空間，將閑置的農村居民點等復墾整理成農業生產空間或綠色生態空間。

——適度擴大交通設施空間。重點擴大城市群內的軌道交通空間，對擴大公路建設空間要嚴格把關。

——調整城市空間的區域分布。適度擴大優化開發區域的城市建設空間，從嚴控制工礦建設空間和各類開發區擴大面積。擴大重點開發區域的城市建設空間，適度擴大先進制造業和服務業空間。嚴格控制限制開發區域城市建設空間和工礦建設空間，從嚴控制開發區總面積。(圖7　開發區分布圖)

第二節　保護自然

要按照建設環境友好型社會的要求，根據國土空間的不同特點，以保護自然生態為前提、以水土資源承載能力和環境容量為基礎進行有度有序開發，走人與自然和諧的發展道路。

——把保護水面、濕地、林地和草地放到與保護耕地同等重要位置。

——工業化城鎮化開發必須建立在對所在區域資源環境承載能力綜合評價的基礎上，嚴格控制在水資源承載能力和環境容量允許的范圍內。編制區域規劃等應事先進行資源環境承載能力綜合評價，并把保持一定比例的綠色生態空間作為規劃的主要內容。

——在水資源嚴重短缺、生態脆弱、生態系統重要、環境容量小、地震和地質災害等自然災害危險性大的地區，要嚴格控制工業化城鎮化開發，適度控制其他開發活動，緩解開發活動對自然生態的壓力。

——嚴禁各類破壞生態環境的開發活動。能源和礦產資源開發，要盡可能不損害生態環境并應最大限度地修復原有生態環境。

——加強對河流原始生態的保護。實現從事后治理向事前保護轉變，實行嚴格的水資源管理制度，明確水資源開發利用、水功能區限制納污及用水效率控制指標。在保護河流生態的基礎上有序開發水能資源。嚴格控制地下水超采，加強對超采的治理和對地下水源的涵養與保護。加強水土流失綜合治理及預防監督。

——交通、輸電等基礎設施建設要盡量避免對重要自然景觀和生態系統的分割，從嚴控制穿越禁止開發區域。

——農業開發要充分考慮對自然生態系統的影響，積極發揮農業的生態、景觀和間隔功能。嚴禁有損自然生態系統的開荒以及侵占水面、濕地、林地、草地等農業開發活動。

——在確保省域內耕地和基本農田面積不減少的前提下，繼續在適宜的地區實行退耕還林、退牧還草、退田還湖。在農業用水嚴重超出區域水資源承載能力的地區實行退耕還水(24)。

——生態遭到破壞的地區要盡快償還生態欠賬。生態修復行為要有利于構建生態廊道和生態網絡。

——保護天然草地、沼澤地、葦地、灘涂、凍土、冰川及永久積雪等自然空間。

第三節　集約開發

要按照建設資源節約型社會的要求，把提高空間利用效率作為國土空間開發的重要任務，引導人口相對集中分布、經濟相對集中布局，走空間集約利用的發展道路。

——嚴格控制開發強度，把握開發時序，使絕大部分國土空間成為保障生態安全和農產品供給安全的空間。

——資源環境承載能力較強、人口密度較高的城市化地區，要把城市群作為推進城鎮化的主體形態。其他城市化地區要依托現有城市集中布局、據點式開發(25)，建設好縣城和有發展潛力的小城鎮，嚴格控制鄉鎮建設用地擴張。

——各類開發活動都要充分利用現有建設空間，盡可能利用閑置地、空閑地和廢棄地。

——工業項目建設要按照發展循環經濟和有利于污染集中治理的原則集中布局。以工業開發為主的開發區要提高建筑密度和容積率，國家級、省級經濟技術開發區要率先提高空間利用效率。各類開發區在空間未得到充分利用之前，不得擴大面積。

——交通建設要盡可能利用現有基礎擴能改造，必須新建的也要盡可能利用既有交通走廊。跨江(河、湖、海)的公路、鐵路應盡可能共用橋位。

第四節　協調開發

要按照人口、經濟、資源環境相協調以及統籌城鄉發展、統籌區域發展的要求進行開發，促進人口、經濟、資源環境的空間均衡。

——按照人口與經濟相協調的要求進行開發。優化開發和重點開發區域在集聚經濟的同時要集聚相應規模的人口，引導限制開發和禁止開發區域人口有序轉移到重點開發區域。

——按照人口與土地相協調的要求進行開發。城市化地區和各城市在擴大城市建設空間的同時，要增加相應規模的人口，提高建成區人口密度。農產品主產區和重點生態功能區在減少人口規模的同時，要相應減少人口占地的規模。

——按照人口與水資源相協調的要求進行開發。確定城市化地區和各城市集聚的人口和經濟規模以及產業結構，要充分考慮水資源的承載能力。

——按照大區域相對均衡的要求進行開發。在優化提升東部地區城市群的同時，在中西部地區資源環境承載能力較強的區域，培育形成若干人口和經濟密集的城市群，通過推進城鎮化帶動中西部地區發展。

——按照統籌城鄉的要求進行開發。城市建設必須為農村人口進入城市預留生活空間，有條件的地區要將城市基礎設施和公共服務設施延伸到農村居民點。

——按照統籌上下游的要求進行開發。大江大河上游地區的各類開發要充分考慮對下游地區的影響。下游地區要積極吸納上游地區人口，上解財政收入，幫助上游地區修復生態環境和實現脫貧。

——按照統籌地上地下的要求進行開發。各類開發活動都要充分考慮水文地質、工程地質和環境地質等地下要素，充分考慮地下礦產的賦存規律和特點。在條件允許的情況下，城市建設和交通基礎設施建設應積極利用地下空間。

——交通基礎設施的建設規模、布局、密度等，要與各主體功能區的人口、經濟規模和產業結構相協調，宜密則密，宜疏則疏。加強綜合運輸體系建設，提高鐵路、公路、水運、空運等多種運輸方式之間的中轉和銜接能力。

第五節　陸海統籌

要根據陸地國土空間與海洋國土空間的統一性，以及海洋系統的相對獨立性進行開發，促進陸地國土空間與海洋國土空間協調開發。

——海洋主體功能區的劃分要充分考慮維護我國海洋權益、海洋資源環境承載能力、海洋開發內容及開發現狀，并與陸地國土空間的主體功能區相協調。

——沿海地區集聚人口和經濟的規模要與海洋環境承載能力相適應，統籌考慮海洋環境保護與陸源污染防治。

——嚴格保護海岸線資源，合理劃分海岸線功能，做到分段明確，相對集中，互不干擾。港口建設和涉海工業要集約利用岸線資源和近岸海域。

——各類開發活動都要以保護好海洋自然生態為前提，盡可能避免改變海域的自然屬性。控制圍填海造地規模，統籌海島保護、開發與建設。

——保護河口濕地，合理開發利用沿海灘涂，保護和恢復紅樹林、珊瑚礁、海草床等，修復受損的海洋生態系統。

第四章　戰略目標

——我們未來的美好家園

第一節　主要目標

根據黨的十七大關于到2020年基本形成主體功能區布局的總體要求，推進形成主體功能區的主要目標是：

——空間開發格局清晰。“兩橫三縱”為主體的城市化戰略格局基本形成，全國主要城市化地區集中全國大部分人口和經濟總量；“七區二十三帶”為主體的農業戰略格局基本形成，農產品供給安全得到切實保障；“兩屏三帶”為主體的生態安全戰略格局基本形成，生態安全得到有效保障；海洋主體功能區戰略格局基本形成，海洋資源開發、海洋經濟發展和海洋環境保護取得明顯成效。

——空間結構得到優化。全國陸地國土空間的開發強度控制在3.91%(26)，城市空間控制在10.65萬平方公里以內，農村居民點占地面積減少到16萬平方公里以下，各類建設占用耕地新增面積控制在3萬平方公里以內，工礦建設空間適度減少。耕地保有量不低于120.33萬平方公里(18.05億畝)，其中基本農田不低于104萬平方公里(15.6億畝)。綠色生態空間擴大，林地保有量增加到312萬平方公里，草原面積占陸地國土空間面積的比例保持在40%以上，河流、湖泊、濕地面積有所增加。

——空間利用效率提高。單位面積城市空間創造的生產總值大幅度提高，城市建成區人口密度明顯提高。糧食和棉油糖單產水平穩步提高。單位面積綠色生態空間蓄積的林木數量、產草量和涵養的水量明顯增加。

——區域發展協調性增強。不同區域之間城鎮居民人均可支配收入、農村居民人均純收入和生活條件的差距縮小，扣除成本因素后的人均財政支出大體相當，基本公共服務均等化取得重大進展。

——可持續發展能力提升。生態系統穩定性明顯增強，生態退化面積減少，主要污染物排放總量減少，環境質量明顯改善。生物多樣性得到切實保護，森林覆蓋率提高到23%，森林蓄積量達到150億立方米以上。草原植被覆蓋度明顯提高。主要江河湖庫水功能區水質達標率提高到80%左右。自然災害防御水平提升。應對氣候變化能力明顯增強。

第二節　戰略任務

從建設富強民主文明和諧的社會主義現代化國家、確保中華民族永續發展出發，推進形成主體功能區要著力構建我國國土空間的“三大戰略格局”。

——構建“兩橫三縱”為主體的城市化戰略格局。構建以陸橋通道(27)、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以國家優化開發和重點開發的城市化地區為主要支撐，以軸線上其他城市化地區為重要組成的城市化戰略格局。推進環渤海、長江三角洲、珠江三角洲地區的優化開發，形成3個特大城市群；推進哈長、江淮、海峽西岸、中原、長江中游、北部灣、成渝、關中—天水等地區的重點開發，形成若干新的大城市群和區域性的城市群。(圖8　城市化戰略格局示意圖)

——構建“七區二十三帶”為主體的農業戰略格局。構建以東北平原、黃淮海平原、長江流域、汾渭平原、河套灌區、華南和甘肅新疆等農產品主產區為主體，以基本農田為基礎，以其他農業地區為重要組成的農業戰略格局。東北平原農產品主產區，要建設優質水稻、專用玉米、大豆和畜產品產業帶；黃淮海平原農產品主產區，要建設優質專用小麥、優質棉花、專用玉米、大豆和畜產品產業帶；長江流域農產品主產區，要建設優質水稻、優質專用小麥、優質棉花、油菜、畜產品和水產品產業帶；汾渭平原農產品主產區，要建設優質專用小麥和專用玉米產業帶；河套灌區農產品主產區，要建設優質專用小麥產業帶；華南農產品主產區，要建設優質水稻、甘蔗和水產品產業帶；甘肅新疆農產品主產區，要建設優質專用小麥和優質棉花產業帶。(圖9　農業戰略格局示意圖)

——構建“兩屏三帶”為主體的生態安全戰略格局。構建以青藏高原生態屏障、黃土高原—川滇生態屏障、東北森林帶、北方防沙帶和南方丘陵山地帶以及大江大河重要水系為骨架，以其他國家重點生態功能區為重要支撐，以點狀分布的國家禁止開發區域為重要組成的生態安全戰略格局。青藏高原生態屏障，要重點保護好多樣、獨特的生態系統，發揮涵養大江大河水源和調節氣候的作用；黃土高原—川滇生態屏障，要重點加強水土流失防治和天然植被保護，發揮保障長江、黃河中下游地區生態安全的作用；東北森林帶，要重點保護好森林資源和生物多樣性，發揮東北平原生態安全屏障的作用；北方防沙帶，要重點加強防護林建設、草原保護和防風固沙，對暫不具備治理條件的沙化土地實行封禁保護，發揮“三北”地區生態安全屏障的作用；南方丘陵山地帶，要重點加強植被修復和水土流失防治，發揮華南和西南地區生態安全屏障的作用。(圖10　生態安全戰略格局示意圖)

第三節　未來展望

到2020年全國主體功能區布局基本形成之時，我們的家園將呈現生產空間集約高效，生活空間舒適宜居，生態空間山青水碧，人口、經濟、資源環境相協調的美好情景。

——經濟布局更趨集中均衡(28)。工業化城鎮化將在適宜開發的一部分國土空間集中展開，產業集聚布局、人口集中居住、城鎮密集分布。在繼續提升現有特大城市群整體功能和國際競爭力基礎上，在其他適宜開發的區域，培育若干新的大城市群和區域性城市群，形成多元、多極、網絡化的城市化格局，使經濟增長的空間由東向西、由南向北拓展，人口和經濟在國土空間的分布更趨集中均衡。

——城鄉區域發展更趨協調。農村人口將繼續向城市有序轉移，所騰出的閑置生活空間將得到復墾還耕還林還草還水，農村勞動力人均耕地將增加，農業經營的規模化水平、農業勞動生產率和農民人均收入大幅提高，城市化地區反哺農業地區的能力增強，城鄉差距逐步縮小。人口更多地生活在更適宜人居的地方，農產品主產區和重點生態功能區的人口向城市化地區逐步轉移，城市化地區在集聚經濟的同時集聚相應規模的人口，區域間人均生產總值及人均收入的差距逐步縮小。適應主體功能區要求的財政體制逐步完善，公共財政支出規模與公共服務覆蓋的人口規模更加匹配，城鄉區域間公共服務和生活條件的差距縮小。

——資源利用更趨集約高效。大部分人口的就業和居住以及經濟集聚于大城市群地區和城市化地區，基礎設施共享水平顯著提高；節能型的軌道交通成為大城市群的主要客運方式并間接降低私人轎車的使用頻率；大城市群內將形成相對完整的產業體系，市場指向型產品的運距縮短，物流成本降低；低碳技術和循環經濟得到廣泛推廣，資源節約型和環境友好型社會初步形成。

——環境污染防治更趨有效。一定的空間單元集聚的人口規模和經濟規模控制在環境容量允許的范圍之內，先污染、后治理的模式得以扭轉。隨著主體功能定位的逐步落實，絕大部分國土空間成為農業空間和生態空間，不符合主體功能定位的開發活動大幅減少，工業和生活污染排放得到有效控制。相對于小規模、分散式布局，經濟的集中布局和人口的集中居住將大大有利于污染治理水平的提高。

——生態系統更趨穩定。重點生態功能區承載人口、創造稅收以及工業化的壓力大幅減輕，而涵養水源、防沙固沙、保持水土、維護生物多樣性、保護自然資源等生態功能大幅提升，森林、水系、草原、濕地、荒漠、農田等生態系統的穩定性增強，近海海域生態環境得到改善。城市化地區的開發強度得到有效控制，綠色生態空間保持合理規模。農產品主產區開發強度得到控制，生態效能大幅提升。

——國土空間管理更趨精細科學。明確的主體功能定位，為涉及國土空間開發的各項政策提供了統一的政策平臺，區域調控的針對性、有效性和公平性將大大增強；為各級各類規劃的銜接協調提供了基礎性的規劃平臺，各級各類規劃間的一致性、整體性以及規劃實施的權威性、有效性將大大增強；為國土空間及其相關經濟社會事務的管理提供了統一的管理平臺，政府管理的科學性、規范性和制度化水平將大大增強；為實行各有側重的績效評價和政績考核提供了基礎性評價平臺，績效評價和政績考核的客觀性、公正性將大大增強。

責任編輯：NF076(本文來源：中國新聞網 )

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