突發公共衛生事件醫療救治體系建設規劃
(發展改革委衛生部二○○三年九月九日)
加強和完善突發公共衛生事件醫療救治體系,提高救治能力和水平,是加快公共衛生事業發展,保護人民身體健康和生命安全,促進經濟和社會協調發展,實現社會長治久安的戰略性舉措。根據《傳染病防治法》和《突發公共衛生事件應急條例》,按照國務院的部署,借鑒國外的有益經驗,現制定突發公共衛生事件醫療救治體系(以下簡稱醫療救治體系)建設規劃。
第一章現狀分析
第一節成就
中華人民共和國建國50多年來,在黨中央、國務院的正確領導和全國人民的共同努力下,公共衛生事業取得長足發展,常見傳染病得到了較好控制,總體上處于低發水平。全國26種甲、乙兩類法定報告傳染病發病率由20世紀六七十年代的6000?/10萬-7000/10萬下降到2002年的180.4/10萬,消滅了天花、脊髓灰質炎,有效控制了絲蟲病、瘧疾等,傳染病的病死率和死亡率不斷下降,傳染病控制達到發展中國家的先進水平。目前,我國已初步形成傳染病專科醫院、綜合醫院傳染病區(科)、專科防治機構、院前急救機構和職業中毒與核輻射救治機構相結合的醫療救治體系,救治水平逐步提高。到2002年底,全國傳染病床位數達到7.8萬張(其中傳染病專科醫院病床為2.5萬張,綜合醫院傳染病病床為5.3萬張);有153個地市以上城市建有急救中心(站)。
第二節問題
現行醫療救治體系存在的主要問題是:1.救治機構基礎設施條件相對落后,裝備水平不高,技術力量薄弱,人才短缺,應急反應和救治能力不強;2.救治機構布局不合理,東西部之間、城鄉之間差距較大,大多數醫療救治資源集中在中、東部地區城市;3.醫療救治管理體制不順,條塊分割,管理事權劃分不清,力量分散,難以形成區域內資源優勢互補的合力,整體運行效率不高;4.醫療救治體系和疾病預防控制體系各自獨立運行,缺少信息溝通與工作協調,不能及時預測、預警和進行有效處置。上述問題在這次抗擊傳染性非典型肺炎過程中暴露比較明顯。
第三節挑戰
我國醫療救治體系面臨新的挑戰:一些已基本控制的傳染病有重新抬頭趨勢,在廣大農村地區,還存在常見傳染病的威脅;全球新發30余種傳染病已有半數在我國發現;含有有毒有害物質的食品引起的群體性非傳染性急性、亞急性疾病,以及因有毒化學品泄露造成的職業中毒事件屢有發生;核輻射源分布廣,應用數量增多和強度不斷增大,存在著核輻射和核恐怖的威脅;頻發的地震、火災、水災等自然災害增加了疫情發生的風險。因此,我國應對突發公共衛生事件的醫療救治任務仍十分艱巨。抓緊制定和實施醫療救治體系建設規劃,切實提高應對突發公共衛生事件的醫療救治能力,十分重要而迫切。
第二章 建設目標和建設原則
第一節指導思想
規劃的編制以"三個代表"重要思想和黨的十六大精神為指導,貫徹為社會主義現代化建設服務、為人民健康服務的衛生工作方針,按照《傳染病防治法》和《突發公共衛生事件應急條例》的規定,堅持把人民群眾的身體健康和生命安全放在首位的宗旨,堅持從國情出發、充分利用現有資源、合理布局的原則,堅持以加強醫療救治機構能力為目標,堅持基礎設施建設與完善運行機制相結合,通過中央和地方政府的共同努力,有計劃、有重點、分步驟地實現建設目標。
第二節建設目標
用三年左右的時間,通過加強基礎設施建設、提高裝備水平、深化管理體制和運行機制改革、提升專業人才技術能力等措施,基本建成符合國情、覆蓋城鄉、功能完善、反應靈敏、運轉協調、持續發展的醫療救治體系,加強應對重大傳染病、新發突發群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒等突發公共衛生事件的能力建設,有效提高治愈率、降低病死率,構筑起保護人民群眾健康和生命安全的屏障。
第三節建設原則
一、依法辦事,科學決策。
嚴格遵循有關法律法規,認真汲取醫療救治工作的歷史經驗,特別是防治傳染性非典型肺炎的經驗教訓,廣泛聽取專家、學者及社會各方面的意見和建議,保證醫療救治體系建設決策的法制化、科學化、民主化。
二、合理布局,整合資源。
通過結構調整,合理規劃傳染病病床總量,適度調減城市傳染病病床數量,增加面向農村服務的縣級救治機構傳染病病床數量,實現傳染病醫療資源的合理布局。傳染病醫院(病區)或后備醫院、緊急救援中心、職業中毒和核輻射救治基地等醫療救治機構的建設,要充分利用現有資源,不增加醫院數量和城市病床總量,堅決防止重復建設。
三、中央指導,地方負責。
醫療救治體系建設實行中央宏觀指導、地方具體負責。中央規劃指導,制定政策、原則和標準,控制床位總量規模,審核項目建設方案,下達補助投資。地方按照中央的指導意見,承擔建設的責任,根據本地區經濟社會發展水平、人口數量及稠密分布、距離城市遠近及交通條件、突發公共衛生事件發生的種類和特點、現有衛生資源等實際情況,研究提出建設布局、建設方式、建設項目和投資安排的實施方案,經中央有關部門審核后組織實施。
四、統籌兼顧,平戰結合。
醫療救治體系的建設要統籌考慮平時和突發重大疫情時的雙重需要。規劃建設的醫療救治機構,平時要努力提高醫療服務水平,增加服務供給,保持正常運營,發揮投資效益。同時做好救治設施、專業技術隊伍和物資的儲備,定期組織突發公共衛生事件應急演練和技術培訓。在突發公共衛生事件發生時,必須保證應急需要。
五、堅持標準,規范建設。
醫療救治機構要按照現代醫療服務模式的要求,以人為本,科學設計,進行標準化建設和裝備。傳染病醫院(病區)或后備醫院建設必須符合控制醫院內感染的工作要求,按照國家有關規定建設醫療廢物和污水處置設施,并根據機構功能和任務要求配置醫療設備。
六、整體規劃,分步實施。
突發公共衛生事件醫療救治體系建設是一項長期任務。規劃方案不僅要應對非典型肺炎等傳染性疾病,而且要應對中毒等其他突發公共衛生事件;不僅面向城市,而且要面向農村;不僅要加強基礎設施建設,而且要改革管理體制和完善運行機制,構建起一個具有全面應對能力的框架體系,有計劃、分步驟組織實施。
第三章醫療救治體系框架
突發公共衛生事件醫療救治體系框架由醫療救治機構、醫療救治信息網絡和醫療救治專業技術隊伍組成。
第一節醫療救治機構
醫療救治機構包括急救、傳染病和職業中毒、核輻射救治及后備醫院等機構。
1.急救機構。包括緊急救援中心和醫院急診科,構成縱橫銜接的急救網絡。
●緊急救援中心
直轄市、省會城市和地級市建立緊急救援中心,原則上獨立設置,也可依托綜合實力較強的醫療機構。緊急救援中心接受本級衛生行政部門委托,指揮、調度本行政區域內醫院的急救資源,開展傷病員的現場急救、轉運和重癥病人途中監護。直轄市和省會城市緊急救援中心,在緊急狀態下,經授權具有指揮、協調全省(直轄市)醫療急救資源的職能。必要時,緊急救援中心(120)可以與公安(110)、消防(119)等應急系統聯合行動,實施重大突發公共衛生事件的緊急救援。
縣級緊急救援機構一般依托綜合力量較強的醫療機構建立,負責服務區域內傷病員的現場急救、轉運和醫院內醫療救治,向上級醫院轉診重癥病人,必要時接受所在市緊急救援中心指揮。邊遠中心鄉(鎮)衛生院負責服務區域內傷病員的轉運。
●醫院急診科
在直轄市、省會城市和地級市,根據需要選擇若干綜合醫院急診科納入急救網絡,負責接收急診病人和緊急救援中心轉運的傷病員,提供急診醫療救治,并向相應專科病房或其他醫院轉送;突發公共衛生事件發生時,接受所在市緊急救援中心指揮、調度,承擔傷病員的現場急救和轉運。
2.傳染病救治機構。包括傳染病醫院、醫療機構傳染病病區和傳染病門診(含隔離留觀室)或后備醫院。
在幾個經濟發達的特大城市建設集臨床、科研、教學于一體的突發公共衛生事件醫療救治中心;其他直轄市、省會城市、人口較多的地級市原則上建立傳染病醫院或后備醫院;人口較少的地級市和縣(市)原則上指定具備傳染病防治條件和能力的醫療機構建立傳染病病區。市(地)級傳染病醫院(病區)承擔防治任務,負責傳染病疑似病人、確診病人的集中收治和危重傳染病病人的重癥監護。直轄市和部分省會城市、中心城市傳染病醫院還要具有傳染病救治領域的科研、專業技術人員培訓和區域內技術指導職能;縣級傳染病病區,要具備收治一定數量常見傳染病人的條件,并具備對烈性傳染病隔離觀察的能力,對重癥患者及時轉診。
中心鄉(鎮)衛生院設立傳染病門診和隔離留觀室,對傳染病可疑病人實施隔離觀察和轉診。
3.職業中毒、核輻射救治基地。
建立完善職業中毒醫療救治和核輻射應急救治基地,承擔職業中毒、化學中毒、核輻射等突發公共衛生事件的集中定點收治任務。
第二節醫療救治信息網絡
醫療救治信息網絡包括數據交換平臺、數據中心和應用系統。通過統一的公共衛生信息資源網絡,實現醫療衛生機構與疾病預防控制機構和衛生行政部門之間的信息共享。
第三節醫療救治專業技術隊伍
省、市(地)兩級政府應從當地醫療機構抽調高水平的醫療技術人員,建立應對突發公共衛生事件的醫療救治專業技術隊伍。其組成人員平時在原醫療機構從事日常診療工作,定期進行突發公共衛生事件應急培訓、演練,突發公共衛生事件發生時,接受政府衛生部門統一調度,深入現場,承擔緊急醫療救援任務。
衛生部統一制定醫療救治專業技術培訓計劃和教材,并按區域指定具備條件的緊急救援中心和傳染病醫院作為醫療救治培訓中心,負責醫療救治專業技術隊伍的培訓工作,力爭2-3年完成全員培訓,并使培訓工作制度化、規范化。
第四章2003至2004年的建設任務
綜合考慮需要與可能,2003-2004年的建設任務主要是:
一、緊急救援中心。
直轄市、省會城市和地級市,在現有資源基礎上,根據服務人口和醫療救治需求,分別建立或改擴建1個規模不同的緊急救援中心,建筑面積800-5000平方米,擁有救護轉運車4-50輛(其中負壓車1-5輛)。經濟發達的特大城市緊急救援中心宜裝備衛星定位系統。
二、傳染病醫院(病區)。
在直轄市和省會城市選擇1所現有醫療機構進行改擴建,建立不同規模的傳染病醫院或后備醫院;地級市根據服務人口,改擴建1所病床規模不等的傳染病醫院(病區)或后備醫院;在現有縣級醫院內通過改擴建設置不同規模的傳染病科和相對隔離的傳染病病區。傳染病醫院(后備醫院)病床規模60-600張不等,建筑面積3000-48000平方米,按病床數的4%-6%設置重癥監護病床;在直轄市、省會城市的傳染病醫院設置4-20間負壓病房;縣級傳染病病區設置病床8-40張,建筑面積320-1800平方米。在上述傳染病醫院(病區)按照不同規模配置必要醫療設備,并配套建設污水處置設施。
三、醫療救治信息網絡及職業中毒、核輻射應急救治基地。
在充分利用疾病預防控制機構和醫療機構現有資源的基礎上建設醫療救治信息網絡,增配必要的設備,開發軟件,實現醫療救治機構與疾病預防控制和衛生行政部門信息網絡的連接。在全國建設若干職業中毒應急救治基地,在有核電站、核設施、大型核輻射裝置的重點省份建設核輻射應急救治基地,上述基地以依托實力較強的綜合醫院建立相應病區為主。
信息網絡及救治基地的具體建設方案,經論證后于2004年啟動建設。
第五章資金安排
2003-2004年建設任務所需資金,由中央預算內專項資金、地方財政資金、國內外優惠貸款等多渠道籌措安排。
1.中央專項資金主要支持西部和中部地區,對東部地區少數省份的困難市、縣(市)給予少量資金補助。2003年先行啟動市(地)級傳染病醫院(病區)或后備醫院和部分緊急救援中心建設,2004年建設所余任務。
2.地方資金原則上由省、地級市財政為主安排,國家扶貧開發工作重點縣所需建設資金全部由中央和省、地安排。地方資金要設立財政分賬賬戶予以落實和管理。
3.積極開辟利用外資渠道。2003年已商定安排日本國際協力銀行貸款1億美元用作中部地區傳染病醫院(病區)建設和人員培訓中地方政府應承擔的部分資金;2004年擬繼續申請日本國際協力銀行貸款或其他國家政府優惠貸款,重點用作西部地區政府所承擔的部分資金。貸款由中央統借,地方政府承貸并償還。
4.利用國內銀行貸款。由地方政府根據實際需要考慮承貸并償還。
第六章配套政策
第一節建立起管理屬地化、
指揮一體化的應急救治指揮管理機制
突發公共衛生事件發生時,以直轄市、省會城市、地級市的行政區域為范圍,建立起高效、統一、分級分工負責的屬地化醫療救治指揮管理機制,由上述地方政府負責管理、調配本行政區域內所有的衛生資源,創造傳染病醫院(病區)、緊急救援中心等醫療救治機構正常運行的環境,保證具體醫療救治任務的實施,滿足區域內群眾的救治需求。同時,要積極推進醫療衛生體制改革,在合理劃分中央與地方各級管理事權和職責的基礎上,打破現有條塊分割的管理格局,通過行政、法律、經濟等手段,確立直轄市、省會城市、地級市政府管理和調配本行政區域所有衛生資源的職能、責任和權威,逐步建立和完善管理屬地化、指揮一體化的醫療救治管理體制。
第二節調整運行機制,創造必要的條件,
保證醫療救治機構的正常運營
調整運行機制。一要在國家給予一定補助的前提下,積極探索建立面向市場的運行機制。醫療救治機構要通過多樣化、多層次服務,強化管理,降低成本,提高競爭力,保證正常運營。二要實行傳染病人就地歸口管理、集中收治。除傳染病醫院(病區)外,其他綜合醫院一般不宜再收治傳染病人,以調節和控制傳染病病人的流向。三要進一步完善防治結合機制。做到醫療機構、緊急救援機構和疾病預防控制機構之間的信息溝通與共享,發揮好醫療機構在日常醫療服務中對控制傳染病的預警和哨點作用,及早控制可能造成疫情擴散的傳染源。
發揮公共財政的職能。集中有限財力,重點支持緊急救援機構、傳染病醫院(病區)等公共衛生機構。各級政府要保證醫療救治機構的正常運營和可持續發展,支持醫療救治機構、救治信息網絡、救治指揮中心建設,合理安排基本支出和項目支出預算;對在突發公共衛生事件期間因承擔救治任務被緊急征用的醫療機構給予合理補助;對患有甲類傳染病和傳染性非典型肺炎等嚴重傳染病的農民和城鎮困難患者給予救治費用補貼;中央財政對中西部困難地區承擔應對突發公共衛生事件的醫療救治機構酌情給予專項轉移支付支持。
具體財政補助政策,由財政部商衛生部研究制定。
第三節加強管理,優化服務,提高效率
依法加強對醫療救治體系的機構、人員、技術等服務要素的準入管理,制定診療指南和技術操作規范,加強執業行為管理,加大執法監督力度。要建立和完善醫療救治機構激勵機制。以社會效益為主要目標,工作績效與補償水平相結合,健全考核制度,促進醫療救治機構強化管理,加強培訓、提高醫療質量,降低成本、完善服務、提高效率。
第四節提高專業技術人員素質,加強醫療救治專業技術隊伍建設
制定專業技術人員資格標準,嚴格準入制度;加強醫療救治專業技術隊伍的教育和培訓;推進醫療救治機構人事分配制度改革,優化人員結構,減少冗員,確保醫療救治專業技術隊伍的合理工資水平和其他待遇,穩定人才隊伍;適當確定略為富余的人員編制,超出部分可用于安排醫護人員輪換到實力較強的綜合醫院工作,使傳染病醫院醫護人員保持較高的技術水平。
第七章建設成效
通過三年左右的努力,計劃取得以下成效:
體系更加完善。直轄市、省會城市和地級市緊急救援中心覆蓋率由46%提高至100%;建立起服務城鄉、以傳染病救治為主體的醫療救治網絡,市(地)建立1所傳染病醫院(病區)或后備醫院,醫療救治需求量大的縣建傳染病病區;建立起一批職業中毒醫療救治和核輻射應急救治基地。基本建立和完善我國應對突發公共衛生事件的醫療救治體系。
水平明顯提高。整體上改變醫療救治條件落后的面貌,較好地適應現代醫療服務的要求。在幾個經濟發達的特大城市建立起國內領先、與國際水平接軌的一流醫療救治基地,在臨床、科研、教學工作中發揮中心指導作用。市(地)級醫療救治機構基礎設施均符合應對烈性、重大傳染病的標準,并較大程度提高醫療設備的現代化裝備水平。通過重癥患者監護病房和負壓病房的設立、急救網絡的完善、信息系統的應用等,提高醫療救治體系的應急反應能力,為有效提高治愈率、降低病死率提供保障。
布局趨于合理。市(地)級救治機構擁有符合應對突發公共衛生事件標準的傳染病病床3.2萬張,與所轄人口傳染病醫治需求相適應;縣級救治機構傳染病病床從過去的2.9萬張增加到5.1萬張,擴大農村醫療服務的覆蓋面,基本改變原來傳染病醫療救治資源主要集中在東、中部城市的格局。
附件: 項目建設的指導原則和基本標準
根據《突發公共衛生事件醫療救治體系建設規劃》,本著中央制定政策、原則和標準,地方確定具體建設項目、建設內容、建設布局和建設方式,并按一定標準組織實施的要求。現提出以下項目建設指導原則和基本標準:
一、項目建設指導原則
(一)緊急救援中心。
在全國市(地)級以上城市,依據城市的人口和救治需求等因素,設立相應規模的緊急救援中心。對已有急救中心的城市,要在現有急救中心基礎上,按照緊急救援中心的功能、標準,填平補齊,加強和完善基礎設施條件,提高救援能力;對沒有急救中心的城市,要按照緊急救援中心的功能、標準設置,利用現有醫療機構改擴建,一般不新建。緊急救援中心原則上獨立運行,也可依托于實力較強的綜合醫院。
50萬人口(城區人口,下同)以下的城市,建筑面積800平方米,配置救護轉運車4輛,其中負壓車1輛;50萬-100萬人口的城市,建筑面積1200平方米,配置救護轉運車8輛,其中負壓車1輛;100萬-200萬人口的城市,建筑面積1800平方米,配置救護轉運車15輛,其中負壓車2輛;200萬-400萬人口的城市,建筑面積3000平方米,配置救護轉運車30輛,其中負壓車3輛;大于400萬人口的城市,建筑面積5000平方米,配置救護轉運車50輛,其中負壓車5輛。經濟發達的特大城市緊急救援中心裝備衛星定位系統。
(二)傳染病醫院(病區)。
1.直轄市、省會城市、地級市傳染病醫院(病區)。50萬人口(市區人口,下同)以下城市,設置病床60張,建筑面積3000平方米;50萬-100萬人口城市,設置病床60-100張,建筑面積3000-7000平方米;100萬-200萬人口城市,設置病床100-200張,建筑面積7000-14000平方米;200萬-400萬人口城市,設置病床200-400張,建筑面積14000-21000平方米;400萬人口以上城市,設置病床600張,建筑面積48000平方米。上述傳染病醫院(病區)按照不同規模和功能配置必要常規醫療設備。
在直轄市、省會城市、地級市的傳染病醫院(病區)設置重癥監護病床。100萬人口以下的城市按病床數的4%設置;100萬-400萬人口的按5%設置;400萬人口以上的按6%設置。
在直轄市、省會城市的傳染病醫院設置負壓病房(每間病房1張病床),150萬人口以下城市設4間病房,150萬-250萬人口的設8間病房,250萬-350萬人口的設12間病房,350萬人口以上的設20間病房。
在幾個經濟發達的特大城市建設集臨床、科研、教學于一體的醫療救治中心,達到國際先進、國內一流的水平,起示范、指導作用。
2.縣級救治機構傳染病病區。10萬人口(全縣人口,下同)以下的縣,設置病床8張,建筑面積320平方米;10萬-20萬人口的縣,設置病床12張,建筑面積480平方米;20萬-30萬人口的縣,設置病床15張,建筑面積600平方米;30萬-50萬人口的縣,設置病床20張,建筑面積800平方米;50萬-100萬人口的縣,設置病床30張,建筑面積1200平方米;100萬人口以上的縣,設置病床40張,建筑面積1800平方米。以上傳染病病區按照不同規模配置必要常規醫療設備。
各地參照建設指導原則和基本標準,根據實際情況,因地制宜、多種方式確定具體建設項目。已達到傳染病醫療救治條件的地區,不再建設;已有傳染病醫院(病區)但不能滿足救治條件和環保要求的地區,在現有基礎上改建或置換遷建;沒有傳染病醫院(病區)的地區,可選擇一所醫療機構改建為傳染病醫院(病區),或改建為符合傳染病救治條件的后備醫院;縣級傳染病病區可分縣建設,也可幾個縣集中建設一個,還可與地級市傳染病醫院(病區)合并建設。
全國建設傳染病醫院(病區)病床8.32萬張,其中負壓病床304張、重癥監護病床1360張。
二、項目建設的基本標準
(一)緊急救援中心。
1.緊急救援中心的建設內容主要包括:辦公管理用房、急救指揮用房(包括120急救電信接收臺、醫療救治信息網絡、無線電指揮系統和足夠的中繼線)、工作人員值班用房、急救車車棚或車庫、急救教育培訓用房等。
2.急救網絡應合理布局,急救半徑應控制在8km以內,保證接到報警后,救護車15分鐘內到達患者駐地,并保證回車率小于3%。
3.為應對公共衛生突發事件,應在緊急救援中心的院區出入口附近設置急救車沖洗消毒站。
(二)傳染病醫院(病區)。
1.傳染病醫院病床應按呼吸道傳染病40%、消化道傳染病40%,其他類型傳染病20%分區設置。
2.建筑面積指標。
(1)傳染病醫院(病區)中急診部、門診部、住院部、醫技科室、后勤保障系統、行政管理和院內生活用房等子項設施的床均建筑面積指標,應符合下表的規定。
傳染病醫院(病區)建筑面積指標(平方米/床)
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建設規模 (床位數)
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8－30床
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40床
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60床
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100－500床
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600床
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建筑面積指標
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40
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45
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50
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70
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80
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(2)傳染病醫院各組成部分用房在總建筑面積中所占的比例應為:門急診部14%、住院部42%、醫技科室19%、保障系統10%、行政管理7%、院內生活8%。
3.傳染病醫院應設置手術室,手術室間數按每100張病床設置1間。
4.傳染病醫院選址和建設用地。新建傳染病醫院的院址應離人口密集居民區和公共場所一定距離,且交通比較方便、有比較完善的市政公用系統。新建傳染病醫院的建筑密度宜為25%～30%,綠地率不宜低于35%。
5.建筑要求。(1)傳染病醫院(病區)應以多層建筑為主。在規模小、用地允許情況下,也可考慮采用單層建筑。(2)功能分區合理,潔污路線清楚,避免交叉感染。根據需要分設清潔區、半污染區及污染區。(3)傳染病醫院及綜合醫院傳染病病區應建設污水處理設施。建設標準為:縣級傳染病區,技術工藝路線采取簡易生化處理(加消毒)方式;市(地)級傳染病醫院(病區),技術工藝路線采取二級處理(加消毒)方式。污水的排放應遵守國家有關環境保護的規定。
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