《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》和《機構編制監督檢查工作暫行規定》看似微觀，卻在為新一輪機構改革儲存能量
35歲的汪先生一直在活動，希望能夠從現在的鄉鎮調離，到上級機關工作。因為他知道，全國范圍內新一輪的鄉鎮機構和人員精簡工作即將展開。但在過去的一個月間，這位安徽省宣城市某鎮財政所的干部徹底放棄了這一想法。
3月6日，國務院頒布了將在今年5月1日開始實施的《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》，首度將這一工作納入法制化軌道。隨即，在3月27日，中編辦和監察部聯合就頒布實施《機構編制監督檢查工作暫行規定》召開新聞發布會，強調對違反機構編制紀律的行為，將堅決予以查處。
混編不再
檔案里為事業單位編制，日常工作是行政的活兒，是汪先生十余年來的工作狀態；同時，他寧肯拿行政單位相對偏低的工資，就是為了有朝一日能夠轉變身份。
農業稅時代，收稅是他最主要的工作。2005年以來，農業稅在安徽全境成為歷史，他被下派到村里去做書記，危機感也與日俱增。他清楚地知道，只有兩條路，才有可能避免自己被精簡的命運。
第一條路當然是轉變身份，但早在2000年12月26日國務院的一紙文件就已在政策層面上杜絕了這種可能。在這份《關于市、縣、鄉人員編制精簡的意見》中有明確規定：今后行政機關不得再使用事業編制。
汪只有選擇第二條路，爭取上調到上級單位工作。由于自己是財政所干部，他的目標是進入宣州區財政局下屬的事業單位。為此，他活動了將近兩年的時間。今年全國“兩會”期間，他甚至通過熟人找到了宣城市領導。
即使是這位領導，現在也已經無能為力，因為中央政府連續出臺了前述兩個行政法規。
《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》第15條規定：地方各級人民政府行政機構應當使用行政編制，事業單位應當使用事業編制，不得混用、擠占、挪用或者自行設定其他類別的編制。
如果有上述情況發生，《機構編制監督檢查工作暫行規定》給出了5種處罰方法，最后兩條很嚴厲：建議財政部門對超編人員不予核撥經費；建議對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予處分。
“對違反機構編制紀律的行為，將堅決予以查處。發現一起，查處一起，決不姑息遷就！”在3月27日的新聞發布會上，中編辦副主任吳知論表示。監察部副部長屈萬祥的表態則更為嚴厲：“特別是對背后涉及的腐敗問題，要一查到底，嚴厲懲治。”
面對高壓，汪先生不得不轉向此前沒有更多考慮的第三條路：考試。他說，考試將在他們這些混編、超編人員當中展開，會計和國有資產管理是考試的主要內容，成績最差的人將被“末位淘汰”。留下來的人，也將從此嚴守事業單位崗位，不再參與行政機關事務。
編制法制化
汪先生的遭遇，在全國范圍內都存在。相對而言，安徽省在混編、超編方面的情況還不如其他一些省份嚴重。在汪所供職的水東鎮，混編人員只有5名，自收自支人員只有3人；“而在全國其他一些省份，一些鄉鎮編制50人，吃財政飯的卻在100人以上”。國家行政學院公共管理教研部教授汪玉凱告訴《中國新聞周刊》。
“2000年以來，安徽作為農業大省，無論是稅費改革，還是撤鄉并鎮，都稍稍比全國提前。”安徽省社會科學院農村發展研究所副所長謝培秀對本刊說，“聘的人員減掉了，‘七站八所’改革也節省了‘吃皇糧’的開支。現在的這一步，該輪到鄉鎮一級的公務員了”。
編制改革進行之初，國務院曾在1997年頒布《國務院行政機構設置和編制管理條例》，首度對中央政府的行政編制進行了法制層面上的細致規范；而對地方的管理，則剛性程度偏弱，例如前述那份《關于市、縣、鄉人員編制精簡的意見》。由于地方的具體事務繁多，很多地方政府并沒有真正執行這份意見。相反，因為財政分灶吃飯，地方政府還擁有在行政機關混雜事業單位編制和自定編制兩項自主權力，這個口子使得鄉鎮一級機構越發臃腫。
據本刊了解，在1998年那場著名的中央政府機構改革過程中，中央并非沒有同時對地方政府機構和編制進行大手術的想法，但財政分灶吃飯的體制和地方的意見反彈最終令改革延緩。地方上的質疑是：按照中央的編制管理辦法就一定科學么？
比如按照規定，警力設置以常住人口為標準。但這項明顯帶有計劃經濟性質的規定早已變得越來越不合時宜。僅以深圳為例，常住人口不過百余萬，而總人口早已超過千萬，如果仍然刻舟求劍地完全按照規定配置警力，“深圳的治安絕不會達到今天的這個局面”，深圳市公安局宣傳處副處長杜云峰告訴《中國新聞周刊》，“市委市政府支持我們的警力配置突破原有的規定”。
于是，盡管明知地方在編制問題上存在隨意性大等問題，中央政府卻始終難以進行有效的清理。這種局面，一直持續到2006年。在這一年，農業稅的取消和《公務員法》的實施，終于讓地方編制改革水到渠成。
《公務員法》第2條規定:本法所稱公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。該法實施一年多來遇到的主要問題恰恰正是混編現象比較嚴重。新法施行之后，公務員需要重新登記，“有人是行政編制，有人不是，你說給不給他登記？”《公務員法》起草者之一、國家行政學院教授宋世明對本刊說，“如果不登記，人家畢竟服務了這些年，也一直拿著行政人員的工資，享受著行政人員的待遇。這就迫切要求編制管理規范化、科學化。”
在《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》和《機構編制監督檢查工作暫行規定》出臺之后，加之10年前出臺的《國務院行政機構設置和編制管理條例》，上至中央、下至地方、再輔以監督的編制管理框架已經搭建完成，初步形成了編制管理法制化的格局。
為機構改革鋪路
1998年國務院機構改革之后，中央機構的公務員減少為3萬余人；而全國范圍內的公務員總數多達700萬，占了絕大多數。如果不對地方公務員的編制加以規范，精簡機構的總體結果仍然難以突破“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。
基層工作人員都已經注意到，中央“十一五規劃”中已經定下了鄉鎮機構編制只減不增的目標；而更多的基層公務員尚沒有看到，“此番中央的舉動，并非以往那種頭痛醫頭、腳痛醫腳的機構改革模式”，汪玉凱說，“而是在醞釀一個總體改革方案”。
據這位專家透露，最近一段時間，國務院一些部門數次向學者征求總體改革意見，并對此展開調研。另一位了解內情的人士則告訴本刊，機構改革的3項原則是：根據社會需要增加或減少機構和編制、權責對稱、根據能力設崗。
“鄉鎮機構只減不增，但一些關系到國計民生的部門還是要根據實際需要來進行配置。”一位學者說。
這位學者同時提醒若干呼吁加強垂直管理的部門，“垂直之后，根據權責對稱原則，這一領域的所有責任將全部由該部門承擔，而不是中央部委與地方政府共同承擔”。
1998年國務院機構改革過程中，國務院組成部門從40個減為29個，尤其是包括紡織工業部在內的8個直接管理工業的部委被撤銷，在相當程度上完成了政企分開的工作，從而廣受好評。但是，回頭來看，學者仍然將那次改革定義為“應對式改革”，“圍繞經濟工作這個中心進行的改革”。
2001年中國加入WTO之后，尤其是新一屆政府執政以來，各項改革的矛頭和重點都已轉向了政府自身的變革，行政體制改革成為拉動其他改革的龍頭。在機構設置上，“應對式改革”也已進化為“戰略性改革”。稱其為“戰略性改革”是因為，“改革已從零敲碎打演化到整體推進”，汪玉凱說，“因為符合時代潮流，這項改革并不以一些人的意志為轉移。同時，它將為日后的政治體制改革推進打下基礎。”(記者/楊中旭)
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